Учебное пособие Издательство Тюменского государственного университета 2010 icon

Учебное пособие Издательство Тюменского государственного университета 2010



Смотрите также:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
Глава 1. Правовые основы формирования и управления муниципальным имуществом.

Цель – знакомство с основными понятиями, критериями в данной дисциплине: муниципальная собственность, ее объекты и субъекты, способы формирования, управления распоряжению ею, имущественные права.

Задачи:

  • изучить состав муниципальной собственности;

  • способы формирования муниципальной собственности;

  • каков порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью;

  • каковы имущественные права МО;

  • кто является собственником муниципального имущества;

  • какие органы реализуют права собственника.

Указания по самостоятельному изучению главы.

Уделить внимание разбору основных понятий муниципальной собственности, ее способам формирования, управления и распоряжения.


§1. Понятие муниципальная собственность

Становление местного самоуправления является одним из главных направлений современных реформ. В федеральном законодательстве понятие о муниципальной собственности впервые упоминается в 1991 году (Закон «О местном самоуправлении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения её реальным содержанием стало по­становление Верховного Совета РФ от 27.12.91г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В соответствии с действующей Конституцией РФ «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Таким образом, Конституция РФ, принятая в 1993 году, закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. Именно развитая система местного самоуправления, способная самостоятельно решать экономические, финансовые, социальные и другие вопросы на уровне своей территории, составляет основу преобразований хозяйственной жизни местного сообщества, формирования рыночной экономики, а также развития демократического общества в целом.

В настоящее время базовым законодательным актом федерального уровня в сфере муниципального управления является Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее − ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, экономические и другие принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. В указанном федеральном законе приводится перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности различных типов муниципальных образований. В соответствии со статьей 49 ФЗ № 131 экономическую основу МСУ составляют:

  • имущество находящееся в муниципальной собственности;

  • средства местных бюджетов;

  • имущественные права муниципальных образований.

В соответствии с ГК РФ (ст. 215) муниципальной собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. То есть основными признаками муниципальной собственности признаются ее вещный состав и принадлежность к муниципальному образованию. Однако при этом не учитываются содержательная сторона муниципальной собственности, ее социальная природа.

Право муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Данное право всегда принадлежит определенной общности людей, которая по отношению к нему выступает одновременно в разных правовых качествах: и как субъект права собственности, и как обязанное лицо, поскольку не может посягать на целостность муниципальной собственности. Эти отношения необходимо учитывать при определении субъектного состава муниципальной собственности.

Согласно статье 130 Конституции РФ основным субъектом такого права является население муниципального образования, владеющее, пользующееся и распоряжающееся муниципальной собственностью.

Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трёх элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст. 49 ФЗ № 131).

^ Состав муниципальной собственности

В настоящее время муниципальная собственность является ресурсной основой выполнения функций местного самоуправления, служит для эффективного осуществления полномочий органами местного самоуправления и решения ключевых проблем жизнеобеспечения населения, позволяет оказывать услуги населению, получать дополнительные доходы и снижать расходы местного бюджета, способствует созданию благоприятной социальной обстановки и решению социальных задач на территории муниципальных образований.

Начиная с 1 января 2006 года правовое регулирование состава муниципальной собственности в РФ осуществляется ФЗ № 131.

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности.

В научной литературе различие между муниципальной собственностью и государственной собственностью проводится по следующим признакам:

1. По субъекту права. Субъектом права государственной собственности является народ Российской Федерации и органы государственной власти, а субъектом права муниципальной собственности – население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.

По объекту права. Объектом права государственной собственности может быть любое имущество, а объектом права муниципальной собственности – любое имущество, по составу соответствующее перечню, предусмотренному федеральным законодательством, а по целевому назначению – перечню вопросов местного значения.

2. По основаниям приобретения и прекращения права собственности. Некоторые основания приобретения и прекращения права государственной собственности не являются основаниями приобретения и прекращения права муниципальной собственности (например, национализация или международный договор).

3. По содержанию. Права собственника муниципальной собственности могут быть ограничены. Например, это относится к праву распоряжения собственностью (право распоряжения государственными дотациями, входящими в местный бюджет, ограничено государственными органами).

Процесс разгосударствления и приватизации, начавшийся в 1991 году, привел к формированию новой структуры собственности в РФ. В Гражданском законодательстве указываются следующие виды собственности:

  • государственная собственность РФ и субъектов РФ;

  • муниципальная собственность;

  • частная собственность;

  • другие виды собственности (например, собственность общественных организаций).

В настоящее время процесс приватизации осуществляется в отношении отдельных объектов или пакетов акций, закрепленных в ходе массовой приватизации в государственной или муниципальной собственности, а также продолжается процесс передачи отдельных объектов из государственной в муниципальную собственность.

Муниципалитеты принимали и принимают самое непосредственное участие во всех процессах разгосударствления и приватизации. Органами местного самоуправления формируется пообъектный состав передаваемого на муниципальный уровень имущества, разрабатываются и согласовываются планы приватизации.

Муниципальные образования принимают в муниципальную собственность имущество ликвидируемых государственных предприятий, объекты социально-культурного назначения государственных и приватизированных предприятий. В муниципальную собственность могут переходить предоставляемое в счет погашения долга имущество должников местного бюджета, отдельные объекты в порядке наследования или дарения от юридических и физических лиц, а также объекты, признанные в установленном порядке бесхозяйными. Кроме того, муниципалитет может купить имущество, при условии, что в местном бюджете на это предусмотрены средства и локальным нормативно-правовым актом определен орган местного самоуправления, уполномоченный совершать подобные сделки.

Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъекта права муниципальной собственности муниципальные образования. Принадлежность муниципальной собственности муниципальным образованиям, представляющим собой публично-правовые образования, обусловливает публичный характер такой собственности.

Приобретение и осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается исключительно на органы местного самоуправления. Для населения муниципальных образований, которое является субъектом права муниципальной собственности, такие полномочия ни Конституцией РФ, ни ГК РФ не предусмотрены.

Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются не задействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то органы местного самоуправления могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.


§2. Формирование муниципальной собственности.

Для формирования муниципальной собственности используются, во-первых, способы, предусмотренные действующим законодательством для других видов собственности, во-вторых, − некоторые специфические для муниципальной собственности способы.

^ Формирование муниципальной собственности осуществляется следующими способами:

  1. путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

  2. путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

  3. путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;

  4. путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

  5. путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;

  6. путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;

  7. путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

  8. путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;

  9. иными способами, предусмотренными действующим законодательством.

Все перечисленные способы формирования муниципальной собственности можно разделить на административные и гражданско-правовые.

^ Административный способ формирования муниципальной собственности предполагает проявление воли только одной стороны – государства и реализуется при издании органом государственной власти соответствующего нормативного акта.

Первым нормативно-правовым актом, предусматривавшим использование данного способа формирования муниципальной собственности в Российской Федерации, стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», с изменениями и дополнениями действующее до настоящего времени. В этом документе устанавливается порядок отнесения объектов бывшей общенародной собственности к федеральной собственности, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности по признаку функционального назначения имущественных объектов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий органов власти различных уровней.

^ Гражданско-правовые договоры и сделки, которые муниципальное образование вправе заключать с другими субъектами гражданских прав. При этом учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Право муниципальной собственности прекращается:

  • в случае гибели или уничтожения имущества;

  • при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации;

  • при разграничении муниципальной собственности;

  • в случае обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ или договором;

  • по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и т.п.

§3. Управление и распоряжение муниципальным имуществом.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.

Распределение полномочий между органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с Уставом муниципального образования.

После оформления права муниципальной собственности органы местного самоуправления получают право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом от имени муниципального образования как субъекта гражданского права.

Уполномоченные муниципальные органы на материальной базе муниципального имущества учреждают, преобразуют и ликвидируют муниципальные предприятия и учреждения, назначают и освобождают от должности их руководителей (в соответствии с трудовым законодательством), вступают в договорные отношения с другими субъектами гражданского права, осуществляют имущественные сделки.

Указанные правоотношения (кроме приватизации муниципального имущества) регулируются ГК РФ.

Собственником муниципального имущества является муниципальное образование как субъект гражданского права. От его имени функции собственника исполняют представительные и исполнительные органы местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципального образования.

Как всякий ответственный собственник, муниципалитет обязан формировать свою имущественную политику, чтобы обеспечить:

  • использование муниципального имущества в качестве инструмента экономического развития территории;

  • использование имущества по целевому назначению с извлечением максимальной социальной и/или коммерческой пользы;

  • поддержание имущественного комплекса в работоспособном состоянии;

  • эффективную реализацию муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социальной и/или коммерческой пользы;

  • приобретение (или создание) имущества, необходимого для решения социальных задач с учетом принципа разумной достаточности.

Имущественная политика реализуется через местные нормативно-правовые акты, например «Порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью».


§4. Имущественные права муниципальных образований.

В соответствии с определением «имущественные права – это субъективные права участников гражданских правоотношений, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с теми материальными (имущественными) требованиями, которые возникают между участниками гражданского оборота по поводу распределения этого имущества и обмена (товарами, услугами, работами, ценными бумагами, деньгами и др.), имущественными правами являются правомочия собственника, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, сервитуты (вещные права) и обязательственные права (как из договорных, так и внедоговорных обязательств), права авторов и изобретателей на вознаграждение за созданные ими произведения (сделанные изобретения), наследственные права». Применительно к муниципальным образованиям как участнику гражданских правоотношений наиболее используемыми являются такие имущественные права, как право собственности, право оперативного управления, право хозяйственного ведения и сервитуты.

^ Право оперативного управления − это особая разновидность вещных прав в гражданском законодательстве РФ. Оно может принадлежать только юридическому лицу, не являющемуся собственником, и заключается в возможности использовать закрепленное собственником за данной организацией имущество строго по целевому назначению. По объему правомочий право оперативного управления значительно уступает праву собственности и праву хозяйственного ведения.

В соответствии с ст.№296-299 ГК РФ субъектами права оперативного управления могут быть только казенное предприятие или учреждение. Право оперативного управления используется в муниципальных образованиях, как в отношении муниципальных учреждений, так и в отношении муниципальных казенных предприятий. Эти юридические лица осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника права владения, пользования и распоряжения закрепленным за ними имуществом. Муниципальное образование как собственник такого имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять предпринимательскую деятельность, то доходы от нее и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в его самостоятельное распоряжение и учитываются на отдельном балансе.

^ Право хозяйственного ведения − это способ осуществления хозяйственной деятельности государственными и муниципальными унитарными предприятиями с вверенным им имуществом, при котором предприятие владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в соответствии с условиями, предметом и целями деятельности, установленными собственником при передаче имущества предприятию. В муниципальном образовании в лице собственника унитарного предприятия выступает муниципалитет, который сохраняет за собой правомочия собственности и после передачи имущества предприятию. Объектами права хозяйственного ведения может быть любое имущество, переданное муниципалитетом и зачисленное на баланс унитарного предприятия. Это имущество неделимо и не может быть распределено как вклады между работниками при приватизации. Уставный фонд создаваемого на праве хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия должен быть оплачен собственником полностью до государственной регистрации. В соответствии со статьей 294,295 ГК РФ ограниченные вещные права на переданное предприятию имущество (право хозяйственного ведения) возникают по воле учредителя-собственника, который принимает решение о создании предприятия, его реорганизации и ликвидации, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Дополнительным основанием для установления режима хозяйственного ведения является соглашение собственника с муниципальным унитарным предприятием. В таком соглашении существенны следующие условия: о размере части прибыли, которые получает собственник за использование его имущества; о формах и порядке контроля за сохранностью и использованием объекта хозяйственного ведения. В настоящее время ГК РФ не содержит требований об обязательности заключения таких договоров, но практика в этом направлении развивается. Право хозяйственного ведения возникает у предприятия с момента передачи ему имущества, если иное не предусмотрено законом.

Прибыль в виде плодов и доходов от хозяйственной деятельности предприятия поступает в собственность учредителя и находится у предприятия на праве хозяйственного ведения, поскольку создана на основе имущества, собственником которого предприятие не является. Таким образом, унитарное предприятие ни при каких условиях не становится собственником находящегося у него имущества. И только при приватизации предприятия право хозяйственного ведения прекращается вместе с правом государственной и муниципальной собственности.

^ Вещные права делятся на две категории: а) право собственности; б) право на чужую вещь. Поскольку на условиях права хозяйственного ведения предприятие использует имущество только в известном направлении и для определенных учредителем целей, то, по определению, это право является правом на чужую вещь.

Право хозяйственного ведения является юридическим инструментом для ограничения ответственности собственника в лице государственного или муниципального образования за результаты предпринимательской деятельности объемом имущества, выделенного в хозяйственное ведение учрежденному предприятию, подобно тому, как гражданин может зарегистрировать юридическое лицо на свое имя, с тем чтобы ограничить имущественную ответственность за результаты предпринимательской деятельности только внесенным в уставный фонд капиталом. Однако законодательством предусмотрена субсидиарная ответственность учредителя при недостаточности имущества предприятия для удовлетворения требований кредиторов, если будет доказано, что несостоятельность предприятия вызвана действиями учредителя (п. 3 ст. 56 ГК РФ). Таким образом, право хозяйственного ведения в ее нынешнем варианте является правовой формой, при помощи которой в рамках муниципальной собственности на имущество предприятий предпринята попытка повышения эффективности их деятельности путем экономического стимулирования, основанного на договорном характере распределения полученной прибыли между предприятием и муниципалитетом.

Сервитут – это обременение собственника недвижимости в пользу других лиц, т.е. предоставление им права ограниченного пользования этой недвижимостью.

Сервитут является ограниченным вещным правом, поэтому при смене собственника сервитут сохраняется.

Сервитут не может обязывать собственника обремененной вещи к положительным действиям, последний обязан только к пассивному поведению.

Не может существовать сервитут на собственную вещь. Поскольку сервитут по объему правомочий всегда меньше права собственности, то совпадение в одном лице собственника и обладателя сервитута на одну и туже вещь ведет к прекращению последнего. Не может быть сервитута на сервитут.

Сервитут устанавливается для удовлетворения таких нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены иным способом. Регистрация сервитута осуществляется в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимость (ст. 274 ГК РФ).

Перечисленные выше вещные права являются наиболее используемыми по отношению к объектам муниципальной собственности.


§5. Собственник муниципального имущества и органы местного самоуправления: взаимодействие, ограничения в гражданском обороте

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление (а это одна из форм осуществления населением своей власти) обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью.

Собственность является объектом гражданских прав, в связи, с чем все отношения по поводу собственности регулируются ГК РФ и в соответствии с ГК РФ. Развивая конституционный принцип разнообразия и равной защиты различных форм собственности, ГК РФ в ч.2 ст. 212 устанавливает субъекты, в чьей собственности может находиться имущество: граждане, юридические лица, РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.

ГК РФ характеризует (ст.215 ГК РФ) муниципальную собственность, как собственность городских, сельских поселений и иных муниципальных образований. Сам термин «муниципальное образование» был впервые введен в современное российское законодательство именно ГК РФ для обозначения особых субъектов гражданских правоотношений.

Отношения собственности являются основными в гражданском праве. Именно на этих отношениях строится гражданский оборот. Поэтому субъекты гражданских правоотношений в большей или меньшей мере связаны и с отношениями собственности.

Гражданский кодекс РФ в подразделе 2 «Лица» определяет субъекты гражданских правоотношений – физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях – РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Названные субъекты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К данным особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст.124 ГК РФ). Надо отметить, что ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с юридическими лицами и аналогичные права на участие в гражданских правоотношениях. Как отмечено выше – субъектами данных правоотношений являются именно муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.

При этом быть участником гражданских правоотношений, обладать всеми правами и обязанностями может только само муниципальное образование, а не органы местного самоуправления, и любая деятельность, связанная с осуществлением местного самоуправления, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, должна осуществляться только в интересах и от имени данного муниципального образования. Важно отметить также и то, что по Конституции РФ право владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью принадлежит населению, т.е. собственником является население, соответствующим образом объединенное в публично- правовое территориальное образование, а органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции РФ лишь осуществляют управление муниципальной собственностью от имени собственника.

Задача органов местного самоуправления, применяя конституционные положения и нормы законодательства в их системном единстве, создать такую организационную конструкцию владения, пользования, распоряжения и управления объектами муниципальной собственности, чтобы не войти в противоречие с действующим законодательством, обеспечить возможность реализации правомочий собственника через органы местного самоуправления, а также являться добросовестным участником гражданского оборота, соблюдающим права третьих лиц. В ином случае действия органов местного самоуправления могут быть признаны незаконными, а совершенные ими сделки с муниципальным имуществом – ничтожными. Первым в ряду данных мер стоит определение органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по реализации прав муниципального образования в отношении объектов собственности.

Следуя логике норм ФЗ № 131-ФЗ можно сделать вывод о том, что от имени муниципального образования действуют должностные лица местного самоуправления, а каждый орган местного самоуправления является отдельным самостоятельным субъектом гражданских правоотношений, действующим от своего имени параллельно и наряду с муниципальными образованиями. Орган местного самоуправления при этом в соответствии с ч.1 ст.48 ГК РФ как юридическое лицо является организацией, которая обязана иметь в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении (так как органы местного самоуправления названы учреждениями, то – в оперативном управлении) обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать или осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. При этом юридические лица (а, следовательно, по нормам ФЗ № 131-ФЗ, органы местного самоуправления) приобретают все права и обязанности, действуют в гражданском обороте от своего имени, а не от лица своих учредителей!

Содержание права собственности и правомочий собственника

Право собственности является основополагающим (первоначальным) в числе прочих вещных прав. Право собственности – это система правовых норм, регулирующих отношения по владению, пользованию и распоряжению собственником принадлежащим ему имуществом по усмотрению собственника и в его интересах, а также по устранению вмешательства всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства.

^ Правомочие владения – это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над имуществом. При этом отнюдь не требуется, чтобы собственник находился с ним в непосредственном соприкосновении. Законное (титульное) владение имеет своей основой волю собственника. При законном владении имуществом у владельца должно быть правовое основание владения – юридический титул. Это особенно актуально для муниципальных образований в условиях перераспределения собственности и при совершении муниципальным образованием сделок с имуществом. Законное владение имеет в своей основе то или иное частное право – собственника, арендатора, хранителя, учреждения и т.п. Этим правом определяются границы владения, его условия. Например, арендатор пользуется вещью, а хранитель – нет. Законное владение защищается по тому праву, которое имеется у владельца, – по праву арендатора, оперативного управления учреждения и т.д. Право собственности обладает таким свойством, как эластичность. Это означает, что, как только отпадают любые ограничения права, установленные собственником в пользу других лиц (например, ограничения по изъятию имущества из хозяйственного ведения унитарного предприятия), получивших право на ту же вещь, право собственности тут же восстанавливается в полном объеме без всяких дополнительных юридических актов.

^ Правомочие пользования – это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления. Собственник сам определяет, в чем состоит польза той или иной его вещи, и любое его обращение с вещью, поскольку оно не противоречит закону, рассматривается как использование. По общему правилу, именно собственник получает от своего имущества плоды, продукцию, доходы и т.п. Так как собственником муниципального имущества является муниципальное образование (а не органы местного самоуправления!), то сказанное вполне справедливо и по отношению к муниципальному имуществу. Именно муниципальное образование (население и территория) получает в том или ином виде всю выгоду от употребления (использования) муниципальной собственности.

^ Правомочие распоряжения – это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи (продавать, сдавать в залог, аренду, дарить и т.п.). Как правило, собственник самостоятелен в принятии решения о распоряжении вещью.

Распоряжение – это прежде всего совершение с вещью различных сделок, изменяющих юридическое отношение к вещи собственника и дающих права на вещь иным лицам, в том числе отчуждение вещи, т.е. передача права собственности иному лицу. Распоряжением является и уничтожение вещи, а также иные действия, влекущие утрату вещью идентичности (например, переработка).

Процедуры принятия решения в отношении распоряжения имуществом, находящимся в публичной собственности, как правило, определяются заранее и регулируются нормативными правовыми актами. Это надо рассматривать не как ограничение правомочий собственника (муниципального образования), а как ограничение для органов и лиц, осуществляющих от имени собственника его правомочия. Наоборот, введение строгих процедур по распоряжению собственностью, является гарантией населению, что муниципальная собственность будет служить стратегическим целям муниципального образования.

Право собственности является базовым в гражданских правоотношениях. Гражданское законодательство на основании ст.71 Конституции РФ относится к ведению РФ. Гражданским законодательством определяются правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения, прекращения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулируются договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Непосредственное законодательное регулирование в сфере отношений собственности осуществляется Гражданским Кодексом РФ и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами. В соответствии со ст.ст. 124-125 ГК РФ от имени собственника – муниципального образования, его права осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими статус данных органов. Такими актами являются Устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления (регламенты названных органов). В положениях об органах местного самоуправления, кроме прочего, указываются правомочия, осуществляемые данным органом от имени муниципального образования как собственника имущества.

Право собственности в ряде случаев может быть ограничено. При этом ограничения права собственности, как и других гражданских прав, могут вводиться только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Ограничения права собственности, содержащиеся в иных правовых актах незаконны и исполнению не подлежат.

^ Основания прекращения права собственности определяются ГК РФ. При этом Гражданский Кодекс содержит исчерпывающий перечень случаев принудительного изъятия имущества у собственника. Это важно знать, в том числе и для понимания обязанностей и пределов полномочий, действующих от имени МО органов местного самоуправления при разграничении и перераспределении объектов муниципальной собственности между уровнями публичной власти, о чем речь пойдет на следующих занятиях.

Право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества иным лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. По решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц (приватизация).

^ Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся:

  • обращение взыскания на имущество по обязательствам;

  • отчуждение (возмездное) имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (реформой местного самоуправления предусматривается ограничение видов имущества, находящихся в муниципальной собственности, однако ГК РФ предусматривает обратную ситуацию – прямое указание имущества, которое не может принадлежать данному лицу в силу закона);

  • отчуждение (возмездное) недвижимого имущества в связи с изъятием участка (по отношению к муниципальному имуществу возможно при изъятии участка для государственных нужд или ввиду ненадлежащего использования земли);

  • выкуп бесхозяйственно-содержимых культурных ценностей;

  • выплата стоимости доли в праве долевой собственности при невозможности выдела доли в натуре.

Для частных собственников установлены и иные случаи принудительного изъятия имущества.


§6. Органы, реализующие правомочия собственника

Исключительно важно определить в уставе орган (органы), которые вправе действовать от имени муниципального образования в рамках гражданского законодательства.

^ Мы отметили следующие основные позиции:

  • в гражданских правоотношениях могут участвовать от имени МО только органы местного самоуправления;

  • юридические лица приобретают все права и обязанности, действуют в гражданском обороте от своего имени, а не от лица своих учредителей;

  • представительный орган и местная администрация как юридические лица действуют в соответствии с ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям;

  • юридические лица, включая органы местного самоуправления – учреждения обязаны платить все установленные налоги, в том числе при сделках с объектами собственности;

  • учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, не вправе быть учредителями муниципальных предприятий и учреждений.

Эти положения являются определяющими и вводят ограничения при установлении лиц, действующих от лица муниципальных образований. В гражданском обороте от лица муниципального образования не могут участвовать органы местного самоуправления – юридические лица, так как юридические лица действуют только от своего имени. Более того, юридические лица могут обращаться в суд за защитой своих прав, в том числе и от муниципального образования, являющегося равной стороной гражданских правоотношений с иными юридическими лицами.

Исходя из ограничений, введенных законодательством для представительного органа и местной администрации как учреждений в отношении участия в гражданском обороте и невозможности распоряжаться объектами муниципальной собственности, учреждать муниципальные организации, данные органы не могут реализовывать в полном объеме правомочия собственника муниципального имущества.

Не могут осуществлять правомочия собственника имущества в полном объеме и структурные подразделения администрации, так как в соответствии с ГК РФ участвовать в гражданских правоотношениях от имени МО могут только органы местного самоуправления.

Однако в каждом МО в обязательном порядке существует еще один орган местного самоуправления – Глава муниципального образования. Являясь органом местного самоуправления, Глава МО уже в соответствии с ч.4 ст.36 ФЗ № 131-ФЗ представляет МО в отношениях с органами местного самоуправления иных МО, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени МО. Уже это определяет возможность наделения Главы МО правомочиями на реализацию от имени МО правомочий собственника муниципального имущества по распоряжению имуществом. Проблемы могут возникнуть лишь с изданием правовых актов распорядительного характера в отношении объектов муниципальной собственности Главой городского поселения, городского округа или муниципального района, исполняющего обязанности председателя представительного органа местного самоуправления, так как в этом случае Глава МО может издавать лишь акты по организации деятельности представительного органа муниципального образования. Однако мы уже отмечали, что гражданские правоотношения (а именно в эти отношения вступает МО в лице действующего от его имени Главы МО) не являются властными, публично-правовыми, носят обычно договорной характер, т.е. не требуют издания общеобязательных правовых актов. При необходимости принятия решения «о судьбе имущества» в данном случае такие решения (МПА) может принимать представительный орган местного самоуправления. В любом случае при оформлении сделок с имуществом, заключении договоров необходимо указывать, что сделки совершаются от имени муниципального образования уполномоченным на основании соответствующей статьи устава МО органом.

Надо остановиться и еще на одном положении. Мы указывали, что при реализации правомочий публичного собственника требуется разделить функции управления собственностью, контроля управления и состояния объектов собственности и правового регулирования порядка управления объектами муниципальной собственности.

С учетом природы возникновения органов выделяются:

  • выборные органы власти и выборные должностные лица;

  • исполнительно – распорядительные органы;

  • контрольные органы.

Выступая от имени МО, населения, выборные органы власти и управления выполняют функции его представителей. В этом качестве они должны регулировать и контролировать деятельность остальных органов, в том числе и в вопросах муниципальной собственности, а также принимать решения о возможных способах распоряжения объектами муниципальной собственности, в особенности при отчуждении или ликвидации собственности. Таким образом, к полномочиям выборных органов и выборных должностных лиц относятся функции представительные, распорядительные и контрольные.

Функции управления, за исключением распоряжения объектами муниципальной собственности, осуществляются обычно исполнительно-распорядительным органом в порядке, установленном представительным органом МО. Данные функции могут быть распределены внутри местной администрации по структурным подразделениям, однако в целом ответственность за их реализацию должна нести администрация МО.

При наличии контрольного органа данный орган осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, и также целесообразно возложить на данный орган контроль за состоянием объектов муниципальной собственности. Если контрольный орган в МО отсутствует, то указанные полномочия должен осуществлять представительный орган местного самоуправления.

Резюме

Становление МСУ в РФ является одним из главных направлений современных реформ государства. Одним из основных элементов становления МСУ является муниципальная собственность, с помощью которой органы МСУ способны самостоятельно решать экономические, финансовые, социальные и другие вопросы на уровне своей территории.

В настоящее время базовым федеральным законодательным актом в сфере муниципального управления является Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ», который в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие принципы организации МСУ и в котором приводится перечень имущества, находящегося в М.С. различных видов МО и являющегося одним из трех элементов экономической основы наряду со средствами местных бюджетов, а также муниципальных прав МО.( ст.49 ФЗ №131).

Вопросы для самопроверки:

  1. Дать определение муниципальной собственности.

  2. Каков состав муниципальной собственности?

  3. Какие способы формирования муниципальной собственности?

  4. Какова имущественная политика муниципалитетов?

  5. Какова роль комитетов по управлению муниципальным имуществом?

  6. Какие имеются имущественные права М.О.?

  7. Кто может быть собственником муниципального имущества, его права и обязанности?

  8. Какие органы реализуют правомочия собственника?






страница2/11
Дата конвертации24.10.2013
Размер3,72 Mb.
ТипУчебное пособие
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rud.exdat.com


База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2012
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Документы