Учебное пособие Издательство Тюменского государственного университета 2010 icon

Учебное пособие Издательство Тюменского государственного университета 2010



Смотрите также:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
Глава 7. Способы управления муниципальным имуществом

^ Цель – изучение всех имеющихся способов управления муниципальной собственностью для решения общественных задач МО.

Задачи:

  • показать способы управления муниципальной собственностью;

  • показать обслуживание инфраструктуры рынка;

  • особенности управления муниципальной собственностью в коммунальной сфере;

  • особенности управления муниципальным жилым фондом социального назначения и специализированным жилым фондом;

  • показать организацию и порядок перепрофилирования имущества.

^ Указание по самостоятельному изучению главы.

Особенно необходимо обратить внимание при изучение вопросов особенностей управления муниципальным жилым фондом социального назначения и специализированным жилым фондом.


^ У системы управления муниципальным имуществом имеются две цели:

Первая – решение общественных задач муниципалитета, например, поддержание необходимого количества школ, больниц, дешевых рынков, хлебных магазинов и иных объектов, не носящих коммерческий характер и не приносящих прибыли или приносящих прибыль ниже, чем среднерыночная норма прибыли.

Вторая – использование объектов недвижимости в коммерческих целях – в целях изъятия земельной ренты в пользу муниципалитета.

В системе управления муниципальным имуществом частные структуры занимают место полноправных контрагентов муниципальных органов власти.


§1. Право аренды

Право аренды определено во второй части Гражданского Кодекса РФ следующим образом.

Статья 650. Договор аренды здания или сооружения

1.По договору аренды здания или сооружения арендодатель обязуется передать во временное владение и пользование или во временное пользование арендатору здание или сооружение.

^ 2.Правила настоящего параграфа применяются к аренде предприятий, если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса об аренде предприятия.

Статья 651. Форма и государственная регистрация договора аренды здания или сооружения

1.Договор аренды здания или сооружения заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами (пункт 2 статьи 434).

Несоблюдение формы договора аренды здания или сооружения влечет его недействительность.

2. Договор аренду здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации.

Объектом договора аренды могут быть предприятия, имущественные комплексы, объекты недвижимости, отдельные помещения, земельные участки.

Арендная плата является неналоговым доходом муниципалитета и в районах с дорогой недвижимостью составляет существенную долю муниципального бюджета. Кроме того, льготы по арендной плате могут использоваться для решения социальных задач общины, например, для стимулирования дешевых магазинов для социально незащищенных слоев населения, детских учреждений, культурно-просветительских, спортивных организаций, не приносящих доход. Одним из существенных условий договора аренды является величина арендной платы. Гражданский кодекс гласит:

Статья 654. Размер арендной платы

1. Договор аренды здания или сооружения должен предусматривать размер арендной платы. При отсутствии согласованного сторонами в письменной форме условия о размере арендной платы договор аренды здания или сооружения считается незаключенным. При этом правила определения цены, предусмотренные пунктом 3 статьи 424 настоящего Кодекса, не применяются.

2. Установленная в договоре аренды здания или сооружения плата за пользование зданием или сооружением включает плату за пользование земельным участком, на котором оно расположено, или передаваемой вместе с ним соответствующей частью участка, если иное не предусмотрено законом или договором.

3. В случаях, когда плата за аренду здания или сооружения установлена в договоре на единицу площади здания (сооружения) или иного показателя его размера, арендная плата определяется исходя из фактического размера переданного арендатору здания или сооружения.

В соответствии с Законом об оценочной деятельности арендная плата должна устанавливаться на основании заключения независимого оценщика, поскольку заключение договора аренды – сделка с муниципальным имуществом. Независимый оценщик определяет арендную плату с точки зрения арендодателя как процент от рыночной стоимости объекта недвижимости. С точки зрения рынка оценщик определяет арендную ставку, сравнивая ее со ставками аренды аналогичных объектов. С точки зрения арендатора арендная плата определяется как стоимость, оставшаяся в распоряжении арендатора от выручки от его основной деятельности после вычета нормальных среднерыночных затрат, налогов и среднеотраслевой прибыли.

Как разумный собственник, защищающийся от рисков случайной гибели имущества, муниципалитет должен застраховать принадлежащие ему помещения от огня и иных опасностей (наводнения, землетрясения, падения летательных аппаратов, оползней и пр.)

Разумный собственник должен также поддерживать помещения в привлекательном состоянии для пользователей. На объектах недвижимости должен регулярно проводиться текущий и капитальный ремонт. Любой ремонт называется улучшением объекта недвижимости. Богатые муниципалитеты могут выполнять улучшения за свой счет. Таких в России не много. Гражданское законодательство предусматривает возможность произведения улучшений силами арендатора. В этом случае, если улучшения произведены с согласия арендодателя, арендатор имеет право на зачет стоимости улучшений в арендную плату.

Статья 623. Улучшения арендованного имущества

1.Произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды.

2.В случае, когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного имущества, не отделимые без вреда для имущества, арендатор имеет право после прекращения договора на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды.

3.Стоимость неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором без согласия арендодателя, возмещению не подлежит, если иное не предусмотрено законом.

4.Улучшения арендованного имущества, как отделимые, так и неотделимые, произведенные за счет амортизационных отчислений от этого имущества, являются собственностью арендодателя.

Таким образом, помещения переданные в аренду в системе управления муниципальной недвижимостью разделяются на помещения коммерческой аренды для пополнения бюджета муниципалитета и льготной аренды для решения социальных задач. Управление арендой – существенный инструмент муниципального управления.


§2. Доверительное управление объектами недвижимости

В случае если у муниципалитета имеется массив объектов коммерческой (приносящей доход) недвижимости, количественно превышающий десяток объектов, у органов власти имеется альтернатива – либо создавать специальное подразделение по управлению этим массивом объектов и потоком доходов от их эксплуатации или поручить это управление специализированной частной компании. Для реализации второго варианта в российском законодательстве предусмотрен институт доверительного управления.

Доверительное управление определено во второй части Гражданского Кодекса РФ следующим образом.

Статья 1012. Договор доверительного управления имуществом

1. По договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя).

^ Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему.

2. Осуществляя доверительное управление имуществом, доверительный управляющий вправе совершать в отношении этого имущества в соответствии с договором доверительного управления любые юридические и фактические действия в интересах выгодоприобретателя.

^ Законом или договором могут быть предусмотрены ограничения в отношении отдельных действий по доверительному управлению имуществом.

3. Сделки с переданным в доверительное управление имуществом доверительный управляющий совершает от своего имени, указывая при этом, что он действует в качестве такого управляющего. Это условие считается соблюденным, если при совершении действий, не требующих письменного оформления, другая сторона информирована об их совершении доверительным управляющим в этом качестве, а в письменных документах после имени или наименования доверительного управляющего сделана пометка "Д.У.".

При отсутствии указания о действии доверительного управляющего в этом качестве доверительный управляющий обязывается перед третьими лицами лично и отвечает перед ними только принадлежащим ему имуществом.

Объектом доверительного управления могут быть предприятия и другие имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу, ценные бумаги, права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами, исключительные права и другое имущество. Не могут быть объектом доверительного управления денежные средства.

^ В договоре доверительного управления имуществом должны быть указаны:

  • состав имущества, передаваемого в доверительное управление;

  • наименование юридического лица или имя гражданина, в интересах которых осуществляется управление имуществом (учредителя управления или выгодоприобретателя);

  • размер и форма вознаграждения управляющему, если выплата вознаграждения предусмотрена договором;

  • срок действия договора.

Стороны доверительного управления имеют следующие интересы:

учредитель управления – собственник недвижимости покупает:

  • профессионализм в эксплуатации (не делает сам), высокие стандарты обслуживания;

  • стабильность и прогнозируемость денежных потоков (максимизация, если желательно);

арендаторы недвижимости покупают:

  • стандарты обслуживания, адекватные оплате (в т.ч. доступную обратную связь);

  • простые, ясные правила игры;

собственник управляющей компании получает:

  • текущий доход;

  • рост стоимости бизнеса на долгосрочную перспективу;

персонал управляющей компании получает:

  • текущий доход;

  • возможность связать профессиональную карьеру с этой областью;

субподрядчики управляющей компании получают:

  • текущий доход;

  • рост стоимости бизнеса на долгосрочную перспективу;

общество получает:

  • бизнес, у которого другим есть чему поучиться;

  • доход от налогов в казну.

Доверительный управляющий ежегодно (или чаще, если это предусмотрено договором) отчитывается перед учредителем управления о его результатах. По результатам отчета управляющий получает вознаграждение и компенсацию произведенных в интересах учредителя управления затрат.

Во многом на успешность доверительного управления влияет порядок выплаты вознаграждения и компенсации. Когда денежные потоки от доверительного управления аккумулируются на специальных счетах управляющего и компенсация и вознаграждения удерживаются с этих счетов управляющий получает реальный экономический интерес. К сожалению, некоторые государственные учредители управления. Не веря в конструктивное сотрудничество государства и частных компаний, пытаются аккумулировать денежные потоки на счетах казначейства. При этом выплата вознаграждения и компенсаций откладывается на год. Такое «доверительное» управление перспектив не имеет.

^ Таким образом:

  • доверительное управление – институт, при котором собственник здания передает стороннему лицу полномочия зарабатывать (для себя и хозяина объекта) и тратить – полный цикл управления и извлечения денег;

  • собственник имеет дело с одной организацией, сосредотачивающей всю ответственность. У этой организации есть стимул сделать все как надо;

  • управляющая компания, работающая по системе доверительного управления, может выполнять свои обязанности эффективно, так как она может реально управлять всеми необходимыми ресурсами;

  • заработать побольше денег с 1кв. м. – не первая и не основная функция города. На рынке есть специалисты по этим вопросам – они могут заработать лучше и больше.

Доверительное управление – это наиболее эффективный механизм, позволяющий плодотворно сотрудничать специалистам по коммерческому использованию недвижимости и ее хозяевам.


§3. Концессионное соглашение

Концессия – [лат. concessio – разрешение, уступка] – официальное разрешение на заранее оговоренных условиях какой-либо предпринимательской деятельности, обычно предполагающей использование государственной или муниципальной собственности (строительство и эксплуатация заводов, железных дорог, рудников и т. п.), а равным образом само предприятие, организованное после такого разрешения.

Примечание: Не следует путать концессионное соглашение с предусмотренным главой 54 Гражданского кодекса РФ договором коммерческой концессии, Этот договор предусматривает передачу правообладателем пользователю за плату исключительных прав, в том числе на использование товарного знака (легализует институт франчайзинга).

В дореволюционной России и в Советской России в период НЭПа заметную роль в хозяйственном развитии сыграли иностранные концессии. Хотя следует иметь в виду, что принцип договоренности государства с частным инвестором распространялся не только на иностранный капитал, но и на отечественных частных инвесторов.

Они служили инструментом стабилизации экономики в восстановительный период, дали солидный доход казне в виде долевых отчислений от оборота концессионных предприятий, уплаты налогов, арендной платы, пошлин, сборов. Концессии способствовали модернизации оборудования, увеличению квалифицированной рабочей силы, а в социальном плане - сокращению безработицы.

Концессии в Советской России в период НЭПа широко использовались во многих отраслях экономики: в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве и т.п. По количеству концессий и по вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (24 концессии, 29 млн. руб.), добывающая (14 и 28 соответственно), сельское хозяйство (7 и 2,0), торговля (7 и 1,5).

В период колониального господства концессии широко использовались ведущими мировыми державами. После краха колониальной системы, концессионное законодательство было "очищено" от элементов колониальной политики, и сегодня концессионные договоры как чисто договорная форма широко практикуются во Франции, Италии, Германии и в десятках других стран системы континентального права. В частности, во Франции, хорошо известной склонностью к дирижизму (активному вмешательству государства в управление экономикой), умело используются договорные принципы между государством и инвестором. Например, широко распространена так называемая "концессия публичной службы" – договор государства и частного инвестора по управлению не подлежащей приватизации государственной собственностью, в том числе транспортом, связью, коммуникациями.

Законодательство о концессионных соглашениях имеет принципиальное значение для эффективного управления государственной собственностью в разных отраслях экономики и сферах деятельности под контролем государства без передачи ее в частную собственность, т.е. обеспечивает корректировку программы приватизации, разработку природных ресурсов проведение реальной реформы коммунально-бытового хозяйства, обеспечивает правовую основу для процедуры банкротств и последующего заключения контрактов с временными управляющими, проводящими санацию предприятий, и т.п.

Важно предоставить инвестору стабильные условия деятельности, определить и закрепить в законодательстве РФ особенности разного рода договоров между государством и инвестором, создав тем самым эффективный механизм привлечения частных инвестиций в реальный сектор экономики. Создание стимулов к инвестиционной деятельности должно опираться на создание возможностей достижения максимальной рентабельности. В свою очередь в обмен на предоставленные правовые гарантии стабильности государство может настаивать на новых формах контроля, на прозрачности отчетности.

Инвесторам необходимы не временные льготы (которые, как показывает опыт, легко забираются назад), а долгосрочные гарантии возврата вложенного в капитала. Если этого нет, то рост предпринимательского риска ведет к сокращению инвестиционного предложения и бегству капитала из страны.

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из настоящего Федерального закона или существа концессионного соглашения.

В целях Федерального закона «О концессионных соглашениях» к реконструкции объекта концессионного соглашения относятся мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием, изменению технологического или функционального назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения.

Продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, являются собственностью концессионера, если концессионным соглашением не установлено иное.

^ Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, входящее в состав следующего имущества:

  1. автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств;

  2. объекты железнодорожного транспорта;

  3. объекты трубопроводного транспорта;

  4. морские и речные порты, в том числе гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;

  5. морские и речные суда, суда смешанного (река – море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;

  6. аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов;

  7. объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

  8. объекты единой системы организации воздушного движения;

  9. гидротехнические сооружения;

  10. объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

  11. системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;

  12. метрополитен и другой транспорт общего пользования;

  13. объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма;

  14. объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.

Концессионным соглашением предусматривается плата, вносимая концессионером концеденту в период использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения (далее - концессионная плата). Внесение концессионной платы может предусматриваться как в течение всего срока использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения, так и в течение отдельных периодов такого использования (эксплуатации). Размер концессионной платы, форма, порядок и сроки ее внесения устанавливаются концессионным соглашением в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения.

^ Концессионная плата может быть установлена в форме:

  • определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно в бюджет соответствующего уровня;

  • установленной доли продукции или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением;

  • передачи концеденту в собственность имущества, находящегося в собственности концессионера.


§4. Обслуживание инфраструктуры рынка

Мы рассмотрели различные бизнес операции управления муниципальной недвижимостью. В силу специфики объекта управления эти бизнес операции требуют привлечения специалистов:

  • оценщиков;

  • страховщиков;

  • риэлтеров;

  • юристов.

Оценщики должны внести мотивированное и компетентное суждение о стоимости объекта управления.

Страховщики – застраховать объект от рисков, возникающих при эксплуатации собственности. Риэлтеры призваны ориентироваться на рынке недвижимости и компетентно вести переговоры.

Юристы – защищать интересы собственника в многочисленных конфликтах, возникающих при пользовании и распоряжении муниципальной недвижимостью.

Эти специалисты на рынке достаточно дороги. К счастью, потребность в них возникает не ежедневно. Нанимать их в штат муниципалитета не целесообразно.

Поэтому каждому муниципалитету целесообразно на конкурсной основе отобрать постоянных партнеров названных специальностей, действующих на открытом рынке, заключить с ними договора на долговременное обслуживание, контролировать сроки выполнения услуг, организовать экспертизу результатов работ, используемых для принятия важных (дорогих) решений, организовать учет недобросовестных контрагентов.


Обслуживание муниципалитета

Для организации управления в случае, если число объектов управления превышает сотню, необходимо применение автоматизированных информационных систем. Такая система должна обеспечивать ведение реестра объектов недвижимости (желательно в геоинформационном формате – с применением картографической информации), поддержку процедур оформления прав, администрирования доходов и расходов, организации информационного взаимодействия со службой кадастра и пр. Внедрение такой системы может потребовать значительных единовременных затрат и некоторых затрат на сопровождение. Эти затраты окупаются за счет ускорения оборота недвижимости в регионе, обеспечения открытости рынка, снижения транзакционных издержек при оформлении сделок.

Вторая проблема – организация бухгалтерского учета бюджета муниципалитета, включая постановку на баланс имущественных комплексов, отдельных объектов недвижимости, начислений арендной платы, учета задолженности по договорам аренды и доверительного управления. Прозрачность такого учета и принцип двойной записи существенно снижает коррупционные риски, обеспечивает лицам, принимающим решения, доступ к объективной информации. Постановка учета также требует первоначальных затрат.

Снижение издержек на разработку современной системы управления может обеспечить принцип аутсорсинга – передачи технических функций управления сторонним организациям по договору. В частности, для целей управления муниципальной недвижимостью целесообразно привлечение специализированных организаций по предоставлению информационных и финансово – бухгалтерских услуг.


Порядок привлечения частных предприятий к управлению муниципальным имуществом

Во всех случаях привлечение частных предприятий к управлению муниципальным имуществом целесообразно осуществлять на конкурсной основе. В случае концессии и выполнения услуг по заказу органов муниципального управления эти прямо предусмотрено Законами «О концессионных соглашениях» и «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В случае передачи помещений в аренду или доверительное управление конкурс по федеральному законодательству не требуется, однако по смыслу целесообразен. Особенно в тех муниципиях, где земельная рента существенно положительна. Например, конкурсный порядок передачи помещений в аренду внедрен в Москве и Санкт-Петербурге.

Конкурс на передачу помещений в аренду целесообразно проводить по критерию максимальной цены аренды, предложенной участником. Конкурс может быть закрытым в случае передачи в аренду помещений с ограничениями по использованию для поддержки предприятий, выполняющих социальные функции.

Конкурс на передачу объектов недвижимости в доверительное управление заключается в сопоставлении предложенных участниками планов доверительного управления. Критерий снижения затрат и вознаграждения должен рассматриваться только при равных объемах и качестве предлагаемых услуг.

Конкурс на право заключения концессионного соглашения может быть открытым (заявки на участие в конкурсе могут представлять любые лица) или закрытым (заявки на участие в конкурсе могут представлять лица, которым направлены приглашения принять участие в таком конкурсе в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения).

Закрытый конкурс проводится в случае, если концессионное соглашение заключается в отношении объекта концессионного соглашения, сведения о котором составляют государственную тайну, а также объекта концессионного соглашения, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Концедентом, конкурсной комиссией и участниками конкурса при проведении закрытого конкурса должны соблюдаться требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Сведения, отнесенные в соответствии с законодательством Российской Федерации к государственной тайне, не подлежат опубликованию в средствах массовой информации, размещению в сети "Интернет" и включению в сообщение о проведении конкурса, направляемое лицам в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения.

Главными критериями при отборе инвестора должны быть наличие инвестиционного проекта, доказательства его рациональности и хозяйственной целесообразности, соответствие общественным интересам. Пользование объектами государственной собственности осуществляется на временной и возмездной основе, за счет инвестора и на его риск. Условия пользования указанными объектами должны быть в каждом конкретном случае такими, чтобы они привлекали инвестора. Договоры на осуществление очень крупных или медленно окупающихся проектов могут предусматривать длительные сроки действия - до 50 и более лет.


Конкурс на выбор поставщика услуг для муниципалитета

Порядок привлечения поставщиков услуг для нужд муниципалитетов регламентируется Федеральным Законом от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Этот закон детально описывает процедуры торгов, существенно снижает требования к предоставленным участником конкурса документам, не допускает отсечение участников конкурса по формальным основаниям, победитель определяется на основании сравнения предлагаемого продукта.

При проведении конкурсов на выбор поставщика услуг целесообразно как важнейший критерий применять оценку качества услуги и лишь как второстепенные стоимость услуг и срок их оказания. Стоимость и срок оказания услуг должны быть адекватны качеству и средне рыночным показателям.


§5. Особенности управления муниципальным имуществом в коммунальной сфере

Жилищно-коммунальное хозяйство (далее − ЖКХ) – самая проблемная отрасль муниципальной экономики. С началом приватизации в России формирование рынка жилья стало одним из самых важных социально-экономических изменений, произошедших после 1991г. Изменился и характер собственности в жилищной сфере.


Реформа ЖКХ

Все эти годы предпринимались попытки расформировать жилищно-коммунальную сферу на самостоятельные сектора: жилищный, инфраструктурный, коммунально-бытовой, − которые должны развиваться и функционировать, исходя из отраслевой специфики. Но осуществить задуманное оказалось трудно. Все, что было устроено раньше, сломать оказалось крайне сложно. Эволюционный путь реформы, который избрала Россия, характеризует отсутствие достаточного финансового обеспечения проводимых преобразований. Понятие "системный кризис" означает, что проблемы отрасли находятся, прежде всего, внутри нее самой и практически не зависят от внешних факторов. Главная задача − понять, в чем эта внутренняя причина заключается, в чем "системная ошибка", не дающая муниципальному ЖКХ нормально функционировать и развиваться.

Реформа ЖКХ началась с бесплатной приватизации жилья, но приватизации жилищных расходов не произошло. Понятие «приватизация жилищных расходов» означает перенос ответственности за содержание жилья и оплату ресурсоснабжения полностью с государства на получателей жилищных услуг как услуг исключительно индивидуального (privat – личный) потребления. При этом значительная часть жителей в России и жилье не приватизировала, и никогда не получала ни явно, ни косвенно дотаций на содержание жилья, построенного без всякой помощи государства. Жители, проживающие в собственных домах в деревнях, малых и средних городах в свое время фактически дотировали строительство жилья иным гражданам, которые его впоследствии приватизировали, а теперь продолжают дотировать содержание этого жилья и оплату коммунальных услуг. Этот вывод справедлив, если считать всех граждан равноправными сособственниками бюджетных средств, которые должны тратиться на всем понятные, согласованные со всем сообществом цели.

Изменения в структуре управления государством, повлекшие за собой переход от унитарного к федеративному государственному устройству, в 1990 г. обернулись для жилищно-коммунальной отрасли ликвидацией вертикальной системы управления, а в 1994г. и ликвидацией целевых источников бюджетного финансирования. Сегодня перед муниципальными образованиями стоит задача завершить реформирование ЖКХ и обеспечить решение вопросов местного значения в данной сфере наиболее эффективными методами и с наименьшими затратами. Для решения данной задачи органам местного самоуправления каждого муниципального образования нужно ясно представлять, каковы основные цели реформы ЖКХ и какие современные способы достижения этих целей необходимо использовать в своей практической деятельности.

Проводимая в нашей стране жилищно-коммунальная реформа – это комплекс организационно-технических, экономических и социальных мероприятий, направленных на достижение баланса интересов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг. Согласно Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 27.05.97 № 528, основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются:

  • обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

  • снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

  • смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Основными способами достижения указанных целей являются:

  • совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ;

  • переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

  • совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

  • совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств».


Способы управления муниципальным имуществом в коммунальной сфере

Имущество ЖКХ в муниципальных образованиях находится либо в хозяйственном ведении унитарных предприятий, либо в оперативном управлении учреждений, либо в муниципальной казне, либо в собственности организаций и частных лиц.

^ Для эффективного управления муниципальным имуществом в сфере ЖКХ и разрешения сложившихся проблемных ситуаций в каждом муниципальном образовании необходимо осуществить комплекс мероприятий, который может состоять из следующих основных этапов:

  1. проведение инвентаризации муниципальной собственности в жилищно-коммунальной сфере;

  2. законодательное оформление права муниципальной собственности на основные фонды жилищно-коммунального комплекса и обеспечение управления данным имуществом;

  3. определение перечня стратегически важных муниципальных предприятий, объектов коммунальной инфраструктуры, деятельность которых гарантирует необходимый уровень стабильности в жилищно-коммунальном комплексе;

  4. проведение мероприятий по финансовому оздоровлению муниципальных предприятий и учреждений в сфере ЖКХ;

  5. разработка процедуры выявления и приема в муниципальную собственность бесхозяйных сетей и порядка их содержания (в период до включения затрат по их содержанию и ремонту в состав соответствующих тарифов);

  6. обеспечение равных условий для деятельности управляющих организаций независимо от их организационно-правовых форм;

  7. разработка механизмов и процедур передачи объектов коммунальной инфраструктуры частным организациям в целях их модернизации и реконструкции (на конкурсной основе по агентским договорам, договорам концессии, доверительного управления и т.п.);

  8. обеспечение гарантий на рынке предоставления жилищно-коммунальных услуг (страхование, банковские гарантии, система контроля за качеством и объемом предоставляемых услуг и т.п.).

Одним из основных направлений реформирования ЖКХ является создание конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере. Развитие конкурентной среды позволяет определить рыночные основы работы ЖКХ и обеспечивать оптимальное соотношение между стоимостью и качеством жилищно-коммунальных услуг. В качестве основных способов решения данной проблемы можно обозначить следующее:

    • проведение в муниципальных образованиях конкурсов на управление жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры;

    • оказание содействия в создании и дальнейшей деятельности товариществ собственников жилья;

    • установление четких и ясных критериев отбора управляющих организаций при проведении конкурса.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений: конкуренции в сфере управления за получение заказа от собственников и конкуренции подрядных организаций за получение заказа от управляющей компании.

^ Оптимальная схема управления имуществом жилищно-коммунального сектора в муниципальном образовании будет создана тогда, когда будет осуществлено разделение ответственности:

  • собственников − за содержание своего имущества, определение целей управления этим имуществом и источников финансирования поставленных целей;

  • управляющей организации − за планирование и организацию работ, обеспечивающих реализацию поставленных целей;

  • подрядных организаций − за качество выполнения работ, заказанных управляющей организацией.

Реализуя основные целевые установки собственников по поводу содержания имущества, управляющая организация должна осуществлять долгосрочное планирование своей деятельности. Формирование профессионального конкурентного управления является одним из ключевых показателей преобразований в сфере ЖКХ.

Развитие профессионального бизнеса по управлению имуществом ЖКХ должно постепенно привести к частичной переориентации затрат с текущих на капитальные. Управляющая организация в случае заключения достаточно длительного договора и при обеспечении стабильных условий финансирования будет заинтересована в рациональном использовании средств, осуществлении ресурсосберегающих мероприятий.

В целях повышения эффективности работы организаций ЖКХ, качественного улучшения деятельности по управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры необходимо продолжение обеспечения доступа в сферу предоставления жилищно-коммунальных услуг наравне с муниципальными унитарными жилищно-эксплуатационными предприятиями акционерных обществ либо хозяйствующих субъектов иных организационно-правовых форм, а в перспективе необходимо провести поэтапное преобразование муниципальных унитарных жилищно-эксплуатационных, ресурсоснабжающих, специализированных и управляющих жилищных предприятий в открытые акционерные общества.

Роль органов местного самоуправления должна сводится к обеспечению равных условий для деятельности в сфере ЖКХ всех хозяйствующих субъектов независимо от организационно-правовых форм; к контролю за качеством управления; выделению бюджетных средств на содержание муниципального имущества; частичной компенсации затрат на капитальные ремонты; а также в содействии повышения уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами.

^ В этих целях в муниципальном образовании необходимо разработать и утвердить:

  • порядок, условия контроля и единые критерии оценки деятельности организаций, функционирующих в сфере ЖКХ;

  • типовые формы договоров на управление муниципальным имуществом и рекомендуемые – на управление имуществом собственников жилья.

Кроме того, необходимо с учетом изменения ситуации в жилищно-коммунальном секторе использовать главный ресурс – определение правил взаимоотношений и оптимальной пропорции между властью и бизнесом в данной сфере, а также создание мотивации того, чтобы эта сфера была привлекательной для бизнеса.

Существующая система управления ЖКХ имеет несколько серьезных проблем, существенно затрудняющих привлечение инвестиций в данную отрасль. Эти проблемы связаны, прежде всего, с нахождением части имущества ЖКХ в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий и, соответственно, с урегулированием взаимоотношений коммунальных предприятий с собственником их имущества. Сложившаяся система управления унитарными муниципальными жилищно-эксплуатационными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования.

При привлечении к управлению и эксплуатации муниципального имущества хозяйствующих субъектов частной формы собственности возникают следующие основные группы рисков взаимодействия хозяйствующих субъектов с муниципальной властью и привлечения частных инвестиций в объекты коммунальной инженерной инфраструктуры:

  • риски, связанные с системой взаимоотношений между предприятиями ЖКХ и администрацией города;

  • риски, связанные с построением системы взаимоотношений между предприятиями ЖКХ и потребителями их услуг;

  • риски, связанные с отказом частного предприятия от выполнения взятых на себя обязательств;

  • риски, связанные с системой регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, в случае если внешние условия, влияющие на уровень установленных тарифов, потребуют резкого их увеличения для сохранения рентабельности проекта на оговоренном уровне.

Необходимо отметить, что одним из главных среди указанных рисков является риск досрочного расторжения договора одной из сторон.

Основанием для досрочного расторжения договоров между частным оператором и муниципалитетом является нарушение сторонами своих обязательств, и процедуру такого расторжения необходимо детально оговорить при заключении договора.

Все вышеуказанные риски также должны быть детально описаны в заключаемых договорах, с тем, чтобы избежать неблагоприятных последствий их возникновения в процессе реализации договоров.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее – ФЗ № 210) позволял муниципалитетам устанавливать тарифы на холодное водоснабжение, канализация, вывоз мусора и определять инвестиционные надбавки к тарифам на тепло-, водо- и электроснабжение. При этом срок установления тарифов и надбавок мог превышать один год и устанавливаться на весь период окупаемости инвестиций. В этом законе чётко оговаривались функции органов власти всех уровней, в том числе по регулированию процесса тарифообразования и по контролю за данным процессом. В силу понятности властных полномочий и декларированной стабильности многие серьёзные инвесторы пошли в ЖКХ для реализации совместных с муниципальными властями проектов реконструкции и нового строительства объектов и коммуникаций.

Положения ФЗ № 210 должны были вступить в силу с 1 января 2006 года. Но поправки, внесенные в указанный закон Федеральным законом от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и некоторые законодательные акты Российской Федерации», поставили под сомнение целесообразность планирования и реализации долгосрочных проектов (а в ЖКХ быстро окупаемые проекты практически отсутствуют) и привели к снижению активности частных инвесторов в отрасли. Принятые поправки к ФЗ № 210 дают возможность кратковременно ограничить рост коммунальных тарифов для населения, но ставят страну перед необходимостью изыскивать, по оценкам экспертов, более 20 миллиардов долларов только на оздоровление ситуации с водоснабжением и канализацией. В сфере тепло- и электроснабжения эти цифры еще значительнее.

При этом тарифы всё равно будут расти в пределах устанавливаемых индексов, но рост без улучшения услуги еще более труден для понимания рядового потребителя, чем сниженный темп роста тарифа с видимыми последствиями улучшения и перспективой снижения тарифа по факту завершения инвестиционного процесса.

Остановить же рост тарифов при существующей системе их образования невозможно без дополнительных дотаций конкретным предприятиям ЖКХ, недополучающим денег не только на реконструкцию, но и на поддержание инфраструктуры в жизнеспособном состоянии. Затратный метод тарифообразования не стимулирует их заниматься реконструкцией и повышением надёжности. Напротив, получается, что сейчас для предприятий ЖКХ ситуация чем неблагоприятнее, тем выгоднее.

Возможность привлечения в жилищно-коммунальный комплекс долгосрочных инвестиционных ресурсов позволит частично снять эти проблемы благодаря тому огромному потенциалу ресурсосбережения, которым обладает сегодня жилищно-коммунальный комплекс.

Экономическая привлекательность ресурсосберегающих проектов состоит в том, что в качестве источника погашения заемных средств, взятых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости предоставления и потребления коммунальных услуг. Модернизация коммунальной инфраструктуры должна привести к существенному сокращению себестоимости коммунальных услуг, а модернизация жилищного фонда − к сокращению потребления энергетических и материальных ресурсов и, следовательно, к получению экономического эффекта от инвестиций.

Для предоставления дополнительных гарантий управляющим организациям, приходящим на рынок предоставления жилищно-коммунальных услуг, необходимым условием формирования тарифов на эти услуги должно стать наличие в них инвестиционной составляющей.


Обеспечение финансовой стабилизации отрасли и оптимизация тарифного регулирования

Одним из наиболее существенных препятствий для привлечения частного бизнеса к управлению коммунальными системами являются значительные суммы накопленной задолженности предприятий комплекса.

Основными причинами возникновения дебиторской и кредиторской задолженностей большинства предприятий отрасли, а также их убыточности, являлось недостаточное бюджетное финансирование и несбалансированная тарифная политика. Несбалансированная тарифная политика означает, что в результате одностороннего роста цен и тарифов на ресурсы (прежде всего, топливо и электроэнергию) до очередного повышения тарифов на свои услуги жилищные предприятия несут потери, которые, в конечном счете, выражаются или в их убытках, или в росте их кредиторской задолженности.

Задолженность населения за жилищно-коммунальные услуги накладывается на убытки жилищно-коммунальных предприятий.

Для оздоровления финансовой ситуации в муниципальных образованиях возможно проведение реструктуризации задолженности бюджета и бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса, установление сроков и порядка ликвидации этой задолженности.

Признанную задолженность бюджета и бюджетных учреждений перед предприятиями ЖКХ целесообразно включить в расходную часть бюджета на весь срок реструктуризации.

Отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливает непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций.

Данное обстоятельство напрямую связано с отсутствием формализованных и прогнозируемых правил тарифного регулирования. Поэтому совершенствование системы регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги становится одним из важнейших направлений создания благоприятного инвестиционного климата.

В соответствии с требованиями ФЗ № 210 в упрощенном виде процедура тарифного регулирования выглядит следующим образом.

После формирования производственной и инвестиционной программ предприятия на очередной период его деятельности необходимо рассчитать объем необходимого ему финансирования для выполнения этих программ и соответствующие величины тарифов. Полученные значения тарифов должны быть протестированы на их приемлемость для потребителей (в первую очередь это относится к населению), и если платежеспособность потребителей позволяет, то данные тарифы должны быть утверждены. Если платежеспособность потребителей низка, то необходимо скорректировать в сторону уменьшения производственную либо инвестиционную программу, рассчитать новый объем финансовых потребностей и новые значения тарифов.

Необходимым условием формирования тарифов должно стать наличие в них инвестиционной составляющей, что позволит дать дополнительные гарантии управляющим организациям, приходящим на рынок предоставления жилищно-коммунальных услуг, в обеспечении стабильности их деятельности.

Достаточно важным фактором оценки эффективности системы тарифного регулирования является анализ ее устойчивости и неизменности. Создаваемая на муниципальном уровне система тарифного регулирования более устойчива к внесению в нее изменений, если базой для ее функционирования являются нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.


Обеспечение надлежащего технического состояния объектов коммунальной инфраструктуры

Содержание жилищного фонда включает в себя комплекс работ и услуг по содержанию общего имущества жилого дома и техническому обслуживанию коммуникаций и технических устройств жилого дома, выполняемых в течение всего жизненного цикла здания постоянно или с установленной нормативными документами периодичностью с целью поддержания его сохранности и надлежащего санитарно-технического состояния.

Учитывая то, что имуществом жилищно-коммунального комплекса являются объекты жизнеобеспечения муниципального образования, в ряде муниципалитетов формируют резервный имущественный фонд для обеспечения гарантий непрерывности предоставления жилищно-коммунальных услуг, исключения возникновения аварийных ситуаций, а также – в случае возникновения таких ситуаций – осуществления их оперативной ликвидации.

Возникновение проблемы организации правоотношений в жилищно-коммунальной сфере и связанных с ней многочисленных и нескончаемых споров по порядку заключения договоров между ресурсоснабжающими организациями и управляющими компаниями, по порядку расчетов по таким договорам и, главное, по определению той организации, которая является непосредственным поставщиком электрической, тепловой энергии, газа, воды гражданам, объясняется тем, что в действующем законодательстве имеется достаточно оснований для формирования различных правовых моделей отношений при едином правовом порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг на территории РФ.

В качестве одной из основных причин возникновения наиболее проблемных ситуаций можно признать то, что договорные отношения в жилищно-коммунальной сфере складывались многими десятилетиями, изменить их очень трудно в силу инертности системы устоявшихся отношений.

Сложившаяся за десятилетия административной экономики система договорных отношений в жилищно-коммунальной сфере, при которой жилищно-эксплуатационные организации отвечают за все перед потребителями, а ресурсоснабжающие организации имеют право применять санкции к жилищно-эксплуатационным предприятиям и управляющим организациям и фактически не несут ответственности перед потребителями, выгодна далеко не всем участникам этого процесса.

Переход к рыночным отношениям привел не только к изменению прав и обязанностей, связанных с возникновением права собственности граждан на жилые помещения, но и к изменению прав и обязанностей организаций, участвующих в предоставлении коммунальных услуг гражданам.

В то время как регулируются отношения по управлению жилыми зданиями и по организации порядка предоставления жилищных услуг, остается неразрешенной проблема определения прав и обязанностей по обеспечению граждан коммунальными услугами.

Основная проблема связана с необходимостью дальнейшей перепродажи ресурсов управляющими организациями гражданам, что фактически не осуществляется управляющими организациями ни в гражданско-правовом, ни в финансовом порядке, а так же с признанием управляющих организаций потребителями, вступающими как юридические лица в отношения с ресурсоснабжающими организациями.

Частичное решение вышеперечисленных проблем предусмотрено последними постановлениями Правительства РФ, определяющими порядок предоставления коммунальных услуг гражданам и порядок содержания общего имущества собственниками многоквартирного жилого дома. В данных постановлениях устанавливается право управляющих организаций включать расходы по взысканию просроченной задолженности по коммунальным платежам в расходы по содержанию жилого дома, то есть перекладывать эти расходы на иных добросовестных жильцов – потребителей коммунальных услуг.


Правовое и организационное обеспечение реформирования системы управления муниципальным имуществом

Для эффективного проведения реформы системы управления муниципальным имуществом в коммунальной сфере в каждом муниципальном образовании необходимо, наряду с решением технических и финансовых проблем, проведение ряда мероприятий правового, информационного и кадрового характера.

Работа по правовому обеспечению реформы ЖКХ должна идти по следующим направлениям:

  • участие органов местного самоуправления в пределах своих полномочий в разработке предложений по принятию региональных и федеральных нормативных правовых актов в сфере реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства;

  • ревизия действующих муниципальных нормативных правовых актов с целью приведения их в соответствие с федеральным, региональным законодательством, современными экономическими и социальными условиями;

  • подготовка нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, обусловленных требованиями времени и изменениями действующего законодательства;

  • переход на программно-целевой метод бюджетного планирования, разработка нормативно-правовых актов, необходимых для установления расходных обязательств.

Работа по информационному обеспечению проведения реформы предусматривает следующие задачи:

  • регулярное освещение хода реформы в информационно-аналитических программах на теле-, радиоканалах;

  • освещение хода реализации в региональных и местных газетах (с обязательным проведением «горячих линий», «круглых столов», опросов общественного мнения);

  • встречи руководства муниципалитета, ответственных работников сферы жилищно-коммунального хозяйства с населением по месту жительства;

  • организация и проведение тематических выставок, конференций, семинаров, участие в местных, региональных и всероссийских мероприятиях;

  • проведение различных конкурсов в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Для решения кадровых проблем необходимо проведение следующих мероприятий в системе ЖКХ:

  • мониторинг кадровых процессов в жилищно-коммунальном комплексе;

  • формирование кадрового резерва высококвалифицированных специалистов и управленцев;

  • повышение уровня профессиональной подготовки работников;

  • введение сертификации персонала жилищно-коммунальных предприятий в случаях, предусмотренных законодательством;

  • совместная деятельность структурных подразделений местной администрации с высшими и средними специальными учебными заведениями, учреждениями начального профессионального образования по подготовке специалистов и квалифицированных рабочих для отрасли жилищно-коммунального хозяйства;

  • участие на конкурсной основе в формировании государственного заказа на обучение и переобучение кадров ЖКХ;

  • замещение вакантных должностей на конкурсной основе;

  • проведение аттестации работников отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

Каких-то стандартных для всех решений в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством нет и быть не может. Как нет одинаковых людей, так нет и одинаковых городов и коммунальных систем. В каждом конкретном случае необходимо сначала диагностировать и только потом «лечить», используя самые последние достижения науки и техники. Ведь в конечном итоге речь идет о здоровье нации и благополучии населения.


§6. Управление муниципальным жилым фондом социального назначения и специализированным жилым фондом

С 1 марта 2005г. вступил в действие Жилищный кодекс РФ (далее − ЖК РФ). С этого дня согласно статьям 1 и 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" утрачивают силу законодательные акты, ранее регулировавшие вопросы управления, содержания, текущего и капитального ремонта многоквартирных жилых домов.

^ К числу главных задач, решаемых ЖК РФ в сфере управления жильем, относятся:

  • создание условий для демонополизации рынка управления многоквартирными домами;

  • развитие конкурентных отношений между организациями любых организационно-правовых форм;

  • переход к самостоятельному выбору собственниками помещений в многоквартирных домах приемлемого для них способа управления домами;

  • снятие барьеров для создания товариществ собственников жилья (далее – ТСЖ);

  • создание органами местного самоуправления равных условий управления жильем любыми лицами независимо от формы собственности.

ЖК РФ впервые сформулировал цели деятельности по управлению многоквартирным домом. Ранее они не были определены, и субъекты управления понимали их по-разному. Осуществляемое собственниками управление в соответствии с ЖК РФ должно обеспечивать:

  • благоприятные и безопасные условия проживания;

  • надлежащее содержание многоквартирного дома и земельного участка, на котором расположен дом;

  • своевременный ремонт общего имущества в многоквартирном доме и расположенных на земельном участке объектов;

  • решение вопросов пользования общим имуществом в многоквартирном доме;

  • предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в доме.

При этом в ЖК РФ различаются управление жильем как функция публичной власти, обязанность собственников помещений в многоквартирном доме и хозяйственная (предпринимательская) деятельность.

Публичная функция управления жильем присуща органам государственной власти и органам местного самоуправления и заключается в предоставлении нуждающимся гражданам жилых помещений по договорам социального найма и найма, в обеспечении нормальных условий пользования нанимателями жилыми помещениями, относящимися к государственному и муниципальному жилищным фондам, в осуществлении контроля безопасных условий проживания граждан.

Управление жильем как обязанность собственников помещений состоит в осуществлении собственниками действий, необходимых для поддержания принадлежащих им жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме в надлежащем состоянии, обеспечивающем их пригодность для проживания.

Управление жильем как хозяйственная деятельность осуществляется на возмездной основе и заключается в предоставлении услуг по содержанию и ремонту многоквартирного дома, коммунальных и иных услуг, связанных с проживанием граждан (например, радио - и телефикации, охрана, создание и обслуживание Интернет-сетей).

Органы местного самоуправления при этом выполняют как публичные функции по управлению жилым фондом, так и функции управления жильем, находящимся в муниципальной собственности (действуя от имени собственника – муниципального образования), а муниципальные предприятия и учреждения могут участвовать и в хозяйственной деятельности по предоставлению услуг по содержанию и ремонту, а также иных услуг, связанных с проживанием граждан.


Публичные функции органов местного самоуправления по управлению жилым фондом

В соответствии с положениями статьи 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

  1. содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

  2. используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

  3. в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;

  4. стимулируют жилищное строительство;

  5. обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

  6. обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

  7. обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

При этом к непосредственной компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:

1) учет муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

10) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ.

При соотнесении вышеперечисленной компетенции с вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления, установленными Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131), можно увидеть, что часть из вопросов, отнесенных ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления, является отдельными государственными полномочиями со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. В частности, к государственным полномочиям следует отнести следующие вопросы: установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания. По данным вопросам органы местного самоуправления вправе осуществлять правовое регулирование только в тех рамках, которые установлены действующими актами органов государственной власти. По остальным вопросам компетенции, установленной ЖК РФ, органы местного самоуправления обязаны самостоятельно осуществлять правовое регулирование, так как они полностью корреспондируются с вопросами местного значения, установленными законом для исполнения органами местного самоуправления.

На практике данные выводы означают, что, например, порядок принятия решений о перепланировке и переустройстве жилых помещений, установленный Правительством РФ, может быть уточнен органами местного самоуправления лишь в той части, в которой данное право установлено самим Правительством РФ. Определить порядок учета муниципального жилого фонда органы местного самоуправления вправе самостоятельно, а Правительство РФ может лишь рекомендовать каким образом данный учет организовать. При этом не следует путать вопросы «учета муниципального жилого фонда», который органы местного самоуправления осуществляют как собственники имущества, с государственным учетом жилого фонда, порядок которого в соответствии с положениями статьи 19 ЖК РФ определяет Правительство РФ.


Особенности возникновения отношений пользования жилым помещением в муниципальном жилищном фонде социального использования

Право на жилое помещение в муниципальном жилищном фонде социального использования возникает у граждан в результате осуществления сложной юридической процедуры, в которую входит признание граждан малоимущими и нуждающимися в улучшении жилищных условий, постановка на учет, принятие решения соответствующим органом власти о предоставлении конкретного жилого помещения, заключение договора социального найма жилого помещения. В специальной литературе такая сложная процедура получила название юридического состава, предшествующего возникновению жилищного правоотношения.

^ Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилом помещении, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением следующих категорий:

  1. граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и не подлежат ремонту или реконструкции;

  2. дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

  3. граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ перечне.

Все вышеперечисленные категории граждан вправе претендовать на внеочередное предоставление жилых помещений муниципального жилого фонда на условиях социального найма.

Единственным основанием возникновения жилищного правоотношения является договор социального найма жилого помещения, который заключается в простой письменной форме на основе типового договора. Письменная форма договора социального найма жилого помещения не является условием его действительности и поэтому ранее на практике договор социального найма зачастую заключался в устной форме.

Название договора социального найма жилого помещения в муниципальном жилищном фонде социального использования отражает сущность этого гражданско-правового договора, которая заключается в удовлетворении государством потребности в жилье тех граждан, которые не имеют возможности улучшить свои жилищные условия за счет собственных или кредитных средств.

Целью заключения договора социального найма является передача жилого помещения в муниципальном жилищном фонде во владение и пользование граждан, которые должны использовать его по прямому назначению, т.е. для проживания.

Жилое помещение на основании договора социального найма предоставляется гражданам в бессрочное пользование.

Предметом договора социального найма жилого помещения должно быть жилое помещение (жилой дом, квартира, часть жилого дома или квартиры).

Самостоятельным предметом договора социального найма жилого помещения не могут быть неизолированное жилое помещение, помещения вспомогательного использования, а также общее имущество в многоквартирном доме. Права и обязанности наймодателя и нанимателя жилого помещения по договору социального найма определены ЖК РФ.

Учитывая то обстоятельство, что наймодателем при заключении договоров социального найма жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, выступают муниципальные образования, имеет смысл более подробно остановиться на обязанностях и ответственности наймодателя за их исполнение.

^ В соответствии с положениями статьи 65 ЖК РФ «Наймодатель жилого помещения по договору социального найма обязан:

1) передать нанимателю свободное от прав иных лиц жилое помещение;

2) принимать участие в надлежащем содержании и в ремонте общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится сданное внаем жилое помещение;

3) осуществлять капитальный ремонт жилого помещения;

4) обеспечивать предоставление нанимателю необходимых коммунальных услуг надлежащего качества».

Наймодатель жилого помещения по договору социального найма, помимо вышеперечисленных обязанностей, несет иные обязанности, предусмотренные жилищным законодательством и договором социального найма жилого помещения.

Наймодателем жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, является муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, уполномоченный уставом муниципального образования на управление муниципальным имуществом (как правило, исполнительно-распорядительный орган), либо управомоченное им лицо (это может быть, например, комитет по управлению имуществом, действующий от имени местной администрации).

Особое внимание следует обратить на то обстоятельство, что федеральный законодатель обязал собственника муниципального имущества (жилых помещений) производить капитальный ремонт жилого помещения и общего имущества многоквартирного дома пропорционально доле данного помещения в общей площади, а также обеспечивать предоставление нанимателю необходимых коммунальных услуг надлежащего качества. Эти обязанности на практике означают необходимость выделения в местных бюджетах средств на их исполнение и организацию системы взаимодействия собственника с управляющими организациями и нанимателями жилых помещений по договору социального найма.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение наймодателем жилого помещения по договору социального найма обязанностей по своевременному проведению капитального ремонта сданного внаем жилого помещения, общего имущества в многоквартирном доме и устройств, находящихся в жилом помещении и предназначенных для предоставления коммунальных услуг, наниматель по своему выбору вправе потребовать уменьшение платы за пользование занимаемым жилым помещением, общим имуществом в многоквартирном доме, либо возмещение своих расходов на устранение недостатков жилого помещения и (или) общего имущества в многоквартирном доме, либо возмещение убытков, причиненных ненадлежащим исполнением или неисполнением указанных обязанностей наймодателя.

^ Расторжение договора социального найма допускается ЖК РФ лишь по следующим основаниям:

1) расторжение договора социального найма по соглашению сторон;

2) расторжение договора социального найма по требованию наймодателя в судебном порядке;

3) утрата (разрушение) жилого помещения;

4) смерть одиноко проживающего нанимателя.

^ Для расторжения договора социального найма по требованию наймодателя в судебном порядке необходимо доказать следующие действия нанимателя:

1) невнесение платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги в течение более шести месяцев;

2) разрушение или повреждение жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает;

3) систематическое нарушение нанимателем прав и законных интересов соседей, которое делает невозможным совместное проживание в одном жилом помещении;

4) использование жилого помещения не по назначению.

Решение суда о расторжении договора социального найма должно сопровождаться решением о выселении нанимателя и членов семьи нанимателя из занимаемого жилого помещения с предоставлением других жилых помещений по договорам социального найма либо без предоставления других жилых помещений.


Особенности возникновения отношений пользования жилым помещением в муниципальном специализированном жилищном фонде

ЖК РФ было установлено разделение жилого фонда, находящегося в государственной и муниципальной собственности на два видажилой фонд социального назначения и специализированный жилой фонд.

^ К жилым помещениям специализированного жилищного фонда в соответствии с ЖК РФ относятся:

1) служебные жилые помещения;

2) жилые помещения в общежитиях;

3) жилые помещения маневренного фонда;

4) жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;

5) жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев;

6) жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами;

7) жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.

Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление муниципальным жилищным фондом. При этом специализированные жилые помещения не подлежат отчуждению, передаче в аренду, внаем, за исключением передачи таких помещений по договорам найма, предусмотренным ЖК РФ.

В муниципальных образованиях, в большинстве случаев, могут быть образованы только первые три вида специализированных жилых помещений.

Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Приведенное выше определение в муниципальной практике будет означать, что служебные жилые помещения органы местного самоуправления вправе предоставлять для временного проживания (на период трудовых отношений) сотрудникам органов местного самоуправления, работникам муниципальных предприятий и учреждений.

Жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания:

1) граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма;

2) граждан, утративших жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными;

3) граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств;

4) иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством.

Фактически нормы ЖК РФ возлагают на органы местного самоуправления обязанность иметь некий резервный фонд жилья, который будет использоваться для временного проживания граждан, попавших в трудные жизненные ситуации.

Под общежития в муниципальном образовании могут предоставляться специально построенные или переоборудованные для этих целей дома либо части домов. Жилые помещения в общежитиях предназначаются для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения.

Кроме того, в соответствии с законом жилые помещения в общежитиях должны укомплектовываться мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами.

Гражданам специализированные жилые помещения предоставляются на основании решения собственника такого помещения (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются по договорам безвозмездного пользования.

Особенности договора найма, его заключения и расторжения определены в ЖК РФ.

Учитывая то обстоятельство, что специализированный жилой фонд может находиться лишь в государственной или муниципальной собственности, следует обратить особое внимание на порядок управления данным видом имущества.

В соответствии с положениями статьи 163 ЖК РФ органам местного самоуправления предоставлено право определить порядок управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования. Однако здесь же федеральный законодатель однозначно установил форму управления данным видом имущества. В соответствии с требованиями ЖК РФ управление многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования, должно осуществляться путем заключения договора управления данным домом с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса или, если такой конкурс в соответствии с законодательством признан несостоявшимся, без проведения такого конкурса.

Таким образом, основной и единственной формой управления многоквартирными жилыми домами, независимо от того, относятся ли жилые помещения в данном доме к специализированному жилому фонду или жилому фонду социального использования, является заключение договора управления с управляющей организацией.

Управление многоквартирным домом

ЖК РФ устанавливает, что организацией, управляющей жильем (управляющим), может быть юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель. При этом законодатель стремится создать условия, чтобы сделать рынок управления жильем открытым. Управление жильем в условиях конкуренции является предпосылкой для улучшения качества жилищно-коммунального обслуживания граждан.

В соответствии с положениями ЖК РФ собственники помещений не должны ограничиваться выбором способа управления. Помимо этого они обязаны выбрать конкретную управляющую организацию, которая, и будет управлять многоквартирным домом, сформулировать на общем собрании условия договора с ней и подписать договор управления.

Хотя закон и не ограничивает виды организационно-правовых форм управляющих организаций, тем не менее, такая форма, как муниципальное учреждение, для роли управляющего явно не подходит.

Во-первых, учреждение имеет ограниченную правоспособность и может осуществлять только те виды деятельности, которые разрешит учредитель. Формально собственники помещений могут столкнуться с ситуацией, когда управляющий (учреждение) не вправе выполнять все, что ему заказывают, или теряет право осуществлять какой-либо вид деятельности, если после заключения договора учредитель вносит изменения в устав учреждения.

Во-вторых, бюджетное учреждение (а ими являются все муниципальные учреждения) финансируется по смете. В ГК РФ они так и называются − "финансируемые собственником учреждения". Их доходы учитываются в составе доходов соответствующего бюджета (как доходы от использования соответствующего имущества), что фактически, при выполнении учреждением функций управляющей организации, будет означать поступление в бюджет всех жилищных и коммунальных платежей жильцов данного дома, а это создаст огромное количество правовых и финансовых проблем.

В-третьих, муниципальные учреждения − организации некоммерческие, а договоры управления являются возмездными. Да, учреждению можно осуществлять с разрешения собственника приносящую доходы деятельность. Но такая деятельность по определению не может быть единственным или преобладающим по объему источником финансирования учреждения. Иначе "учреждение" становится просто ширмой фактически коммерческой организации.

В-четвертых, в соответствии с новыми требованиями Кодекса управляющая организация обязана предоставлять собственникам помещений коммунальные услуги холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электро-, газоснабжения и отопления (теплоснабжения). Она должна продавать собственникам помещений воду, газ, электрическую и тепловую энергию, приобретаемые у производителей или продавцов данных ресурсов. При этом управляющая организация сама приобретает статус ресурсоснабжающей организации. При этом в соответствии с Федеральным законом от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации": "...энергоснабжающая организация − коммерческая организация, независимо от организационно-правовой формы осуществляющая продажу потребителям произведенной или купленной электрической и (или) тепловой энергии". Следовательно, функционирование управляющей организации в форме учреждения как некоммерческой организации не будет соответствовать этому Закону.

Частные управляющие организации не могут позволить себе иметь раздутый управленческий аппарат, содержать специалистов и технические средства, которые задействованы лишь эпизодически. Их, в отличие от муниципальных унитарных предприятий, не связывает штат организации, согласованный с органами местного самоуправления (по сложившейся практике ценообразования − чем больше штат, тем выше цены на содержание и ремонт жилья). Частных управляющих, выбранных непосредственно собственниками помещений, сложнее заставить в административном порядке бесплатно выполнять работы, затраты на проведение которых будут компенсироваться фактически за счет платежей собственников. Такие организации должны более мобильно реагировать на запросы рынка и предоставлять по отдельным договорам имеющие спрос дополнительные услуги.

Следует отметить, что продекларированное ранее в ряде программных документов о реформировании ЖКХ разделение функций заказчика и подрядчика в соответствии с ЖК РФ не является обязательным. Выбранная управляющая организация вправе как самостоятельно (своими силами) оказывать услуги по содержанию и ремонту многоквартирного дома, так и привлекать для этих целей любые иные подрядные организации по своему выбору. Решение вопроса: привлекать или не привлекать подрядчиков для выполнения (оказания) конкретных работ (услуг), − прерогатива самой управляющей организации. Ведь ответственность перед собственниками остается у управляющего.

Управляющие должны иметь возможность самостоятельно решать, какими силами и как организовать работу диспетчерского пункта, иметь свое аварийное подразделение или заключить договор на аварийное обслуживание со сторонней организацией, какую выбрать организацию по обслуживанию лифтов и вывозу бытовых отходов, иметь в своем составе управляющих на каждый дом или осуществлять управление централизованно, нанимать дворников или приобрести уборочную технику, сколько иметь уборщиц, сантехников и электриков и т.п. При этом они должны ориентироваться на запросы своих заказчиков − собственников помещений в конкретном доме, которые будут оценивать результат и оплачивать цену договора управления.


Договор управления

Предусмотренный ЖК РФ договор управления многоквартирным домом − новый вид гражданско-правового договора.

В соответствии со статьей 162 ЖК РФ одной стороной договора управления является управляющая организация, другой могут быть:

  • собственники помещений в многоквартирном доме (если управляющая организация выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме);

  • органы управления ТСЖ, жилищного кооператива или специализированного потребительского кооператива, предусмотренного федеральным законом. Это возможно, если управляющая организация выбирается органами управления этих некоммерческих организаций. При этом факт заключения договора управления не означает изменения способа управления многоквартирным домом;

  • органы местного самоуправления в установленных ЖК РФ случаях. Кодекс допускает заключение договора управления многоквартирным домом в случае, если все помещения в таком доме находятся в собственности Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.

Договор управления многоквартирным домом заключается в простой письменной форме. При этом каждый собственник помещения заключает его на условиях, указанных в решении общего собрания.

Условия договора управления всегда должны быть одинаковы для всех собственников помещений в многоквартирном доме, поскольку это единый сложный объект недвижимости. Им может управлять только одна управляющая организация. Условия управления многоквартирным домом как единым объектом не могут быть различными, взаимоисключающими, противоречивыми. Безусловно, полного единства мнений достичь на практике невозможно. Вместе с тем решения на общем собрании по этому вопросу принимаются простым большинством голосов, вероятность получения которого достаточно высока.

Положение о том, что договоры управления должны заключаться на единых условиях для всех собственников помещений в конкретном многоквартирном доме, распространяется и на случаи, когда управляющая организация выбирается на открытом конкурсе, проводимом органами местного самоуправления. В этом случае договоры также должны заключаться собственниками помещений, в том числе и муниципалитетом в части принадлежащих ему жилых помещений.

Предметом договора управления многоквартирным домом является осуществление управляющей организацией по заданию другой стороны в течение согласованного срока за плату следующей деятельности:

  • оказание услуг и выполнение работ по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества;

  • предоставление коммунальных услуг собственникам помещений в многоквартирном доме и лицам, пользующимся помещениями в этом доме;

  • осуществление иной, направленной на достижение целей управления многоквартирным домом, деятельности.

ЖК РФ впервые называет существенные условия договора управления: он может считаться заключенным, если между сторонами в надлежащей форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям. Отсутствие в договоре управления согласия хотя бы по одному из существенных условий не позволяет считать такой договор заключенным. Согласно статье 432 ГК РФ существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. ЖК РФ называет следующие существенные условия договора управления;

  • состав общего имущества многоквартирного дома, в отношении которого будет осуществляться управление, и адрес такого дома;

  • перечень услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, в том числе по предотвращению и ликвидации аварий, порядок изменения такого перечня, а также перечень коммунальных услуг, за предоставление которых отвечает управляющая организация;

  • порядок определения цены договора и составляющей ее платы за содержание и ремонт жилого помещения и платы за коммунальные услуги, а также порядок внесения такой платы собственниками помещений в многоквартирном доме;

  • порядок осуществления контроля выполнения управляющей организацией ее обязательств по договору управления.


§7. Перепрофилирование муниципального имущества





страница6/11
Дата конвертации24.10.2013
Размер3,72 Mb.
ТипУчебное пособие
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rud.exdat.com


База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2012
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Документы