Методические рекомендации по образованию межмуниципальных организаций содержание icon

Методические рекомендации по образованию межмуниципальных организаций содержание



Смотрите также:
1   2   3   4   5   6   7   8

^ 2.2. Учреждение автономной некоммерческой организации и фонда несколькими муниципальными образованиями


В соответствии с Законом «О некоммерческих организациях» фонд и автономная некоммерческая организация могут быть созданы одним или несколькими гражданами и (или) юридическими лицами. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 69) допускается учреждение фонда и автономной некоммерческой организации в порядке межмуниципального сотрудничества, позволяющего обеспечить путем объединения достижение общих, стоящих перед ними целей.

^ Порядок действий по учреждению межмуниципальной некоммерческой организации в форме фонда или автономной некоммерческой организации включает в себя совершение следующих действий.

1. Решение об учреждении (создании) некоммерческой организации – фонда или автономной некоммерческой организации, о ее реорганизации (преобразовании) или ликвидации, исходя из интересов муниципального образования, принимается соответствующим представительным органом данного муниципального образования на своем заседании, как правило, по предложению главы муниципального образования.

Соответствующее решение может быть принято представительным органом также по инициативе депутатов.

Решение об учреждении (создании) некоммерческой организации принимается в порядке, предусмотренном Регламентом соответствующего муниципального образования.

Наряду с представлением главы муниципального образования (или представлением от имени депутатов), содержащим обоснование предложения, указание на предполагаемых соучредителей создаваемой некоммерческой организации, на рассмотрение депутатов представляются следующие документы:

1) проект решения представительного органа муниципального образования, содержащего сведения:

об избрании соответствующей организационно-правовой формы, учреждаемой некоммерческой организации, ее основные направления деятельности, условия участия в ней муниципального образования, вид и размер предполагаемого вклада в уставный фонд организации, кандидатура предполагаемых руководителей в органах управления организации;

2) письменное заключение профильного органа управления муниципального образования, отражающее развернутую оценку положения дел в соответствующей отрасли, в которой планируется учреждаемой организации; оценку необходимых затрат финансовых и материальных ресурсов, связанных с ее созданием, с приложением необходимых экономических расчетов; прогноз социальных, финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов участия муниципального образования в деятельности организации;

3) справка органа управления муниципальным имуществом по вопросу о возможных источниках формирования своей части уставного фонда организации, а также содержащая его предложения об условиях, сроке и порядке передачи вклада в образование ее материальной базы;

4) проект устава и договора о создании фонда, устава и учредительного договора об учреждении автономной некоммерческой организации, согласованный с юридической службой;

5) по требованию депутатов соответствующими службами муниципального образования могут представляться и иные, дополнительные, документы.

Решение по вопросу об учреждении некоммерческой организации в форме фонда либо автономной некоммерческой организации принимается по результатам обсуждения депутатами представленного проекта и перечисленных документов с привлечением, в случае необходимости, соответствующих специалистов, независимых экспертов и лиц, имеющих необходимый практический опыт в соответствующей области.

По результатам обсуждения представленных документов представительным органом принимается одно из следующих решений:

а) об учреждении фонда или автономной некоммерческой организации; об утверждении устава (фонда) и об утверждении устава и подписании учредительного договора (автономной некоммерческой организации); о наделении имуществом в части, относящейся к муниципальному образованию; о предмете и видах деятельности; о формировании исполнительных и надзорных органов;

б) о возвращении представления Главы администрации муниципального образования (или депутатов) для доработки;

в) об отклонении представления Главы администрации (или депутатов).

Решение принимается представительным органом и оформляется в порядке, установленном в данном муниципальном образовании.

Исполнение решения, принятого представительным органом муниципального образования об учреждении некоммерческой организации в одной из организационно-правовых форм, обеспечивается Главой муниципального образования, в установленном в нем порядке. Им же обеспечивается дальнейшее согласование принятого решения с представительными органами предполагаемых соучредителей, а также систематическое информирование депутатов об исполнении данного решения и о деятельности созданной некоммерческой организации.

Решение об учреждении некоммерческой организации несколькими муниципальными образованиями должно отражать результаты голосования учредителей и принятые ими решения по вопросам создания организации, утверждения устава, избрания органов управления, а также утверждения денежной оценки вещей или имущественных прав либо прав, имеющих денежную оценку, вносимых учредителями в формирование ее материальной базы. Решение об учреждении некоммерческой организации, утверждения устава и денежной оценки вносимых вещей или имущественных прав либо прав, имеющих денежную оценку, вносимых учредителями, принимается муниципальными образованиями (учредителями) единогласно.

Учредители – муниципальные образования в лице органов местного самоуправления – заключают между собой договор в простой письменной форме о создании организации, определяющий порядок осуществления ими совместной деятельности по ее созданию, размер уставного фонда.

Договор о создании некоммерческой организации в форме фонда учредительным не является.

По юридической природе соглашение учредителей о создании некоммерческой организации представляет собой двух- или многостороннюю сделку (договор), предметом которой является деятельность, направленная на возникновение нового субъекта права, установление взаимных прав и обязанностей в процессе этой деятельности, а также определение размера уставного фонда будущей организации – автономной некоммерческой организации или фонда. Следствием заключения договора о создании некоммерческой организации является государственная регистрация нового субъекта права, поскольку в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» для государственной регистрации вновь создаваемого юридического лица наряду с иными документами, предусмотренными законом, представляется договор.

Являясь гражданско-правовой сделкой, договор о создании некоммерческой организации предполагает применение к отношениям между его учредителями, возникающим из этого договора, норм о сделках, в том числе об их недействительности. В связи с этим необходимо иметь ввиду, что при рассмотрении спора о признании договора о создании юридического лица недействительным суды будут руководствоваться соответствующими нормами ГК Российской Федерации о недействительности сделок. В соответствии со ст. 168 ГК Российской Федерации сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна (не порождающая правовых последствий с момента ее совершения, независимо от признания ее таковой судом), если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима.

Учредительные документы межмуниципальных фондов и автономных некоммерческих организаций как коллективных субъектов права, имеющих статус юридического лица, выражают волю их учредителей. Согласно ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации существуют три варианта использования индивидуальных учредительных документов, на основе которых юридические лица могут быть зарегистрированы в установленном законом порядке в Российской Федерации, и в дальнейшем осуществлять свою деятельность: устав, учредительный договор и устав, учредительный договор. Названная статья непосредственно не указывает на то, что является учредительными документами фонда и автономной некоммерческой организации. Она лишь содержит перечень обязательных для включения в них сведений независимо от конкретных видов юридических лиц, создаваемых в Российской Федерации.

Такое указание имеется только в пункте 1 статьи 14 Закона о некоммерческих организациях, в соответствии с которым учредительными документами для фонда и для автономной некоммерческой организации является устав. При этом здесь законодатель допускает возможность заключения учредителями (участниками) автономной некоммерческой организации учредительного договора. Если учредители (участники) автономной некоммерческой организации сочтут необходимым заключить учредительный договор, то данный договор будет, как и устав, являться учредительным документом, на основе которого будет произведена регистрации автономной некоммерческой организации.

Различный порядок принятия учредительного договора и устава, предусмотренный в п. 2 ч. 1 ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации, свидетельствует о различной правовой природе этих учредительных документов. Учредительный договор о создании юридического лица является гражданско-правовым договором многостороннего характера, который заключается путем составления одного документа, подписанного всеми его участниками. По общему правилу, он обязателен для учредителей, а также для созданного на его основе юридического лица.

Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (п.3 ст. 14) в учредительных документах некоммерческой организации (для фонда и автономной некоммерческой организации), помимо обязательных сведений, указываемых в них в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 52), должны определяться наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, сведения о филиалах и представительствах, источники формирования имущества, порядок внесения изменений в учредительные документы, порядок использования имущества в случае ликвидации и иные положения, предусмотренные названным Федеральным законом.

Устав любой организации, имеющей статус юридического лица, в том числе, некоммерческой организации независимо от ее организационно-правовой формы, является особым локальным нормативным актом. Устав организации утверждается ее учредителями и с момента государственной регистрации организации в качестве юридического лица (и до его ликвидации в установленном законом порядке), определяет его правовое положение, состав и структуру органов управления и органов контроля, их компетенцию, порядок принятия решения, порядок ликвидации (реорганизации, преобразования).

Устав фонда также должен содержать наименование фонда, включающее слово «фонд»; указания об органах управления, включая данные о попечительском совете, и указания о порядке их формирования; о порядке назначения должностных лиц и их освобождения; о месте нахождения фонда, о судьбе его имущества в случае ликвидации фонда.

Отличительной особенностью учредительного договора является то, что он всегда направлен на создание юридического лица. При этом важным моментом является то, что он не прекращается по достижении поставленной цели, а сохраняет силу до тех пор, пока существует само юридическое лицо. Если в результате исполнения, например, договора простого товарищества (в части передачи имущественных вкладов) стороны становятся долевыми собственниками этого имущества, то в результате исполнения учредительного договора единым собственником всего имущества становится созданное юридическое лицо.

При определении и понимании сути правовой природы учредительного договора, а также при определении соотношения договора и устава ключевое значение имеет следующее:

во-первых, главное предназначение учредительного договора заключается в создании – юридических лиц;

во-вторых, учредительный договор устанавливает с момента государственной регистрации правовую связь не только между теми, кто его подписал, но и каждого из них с самим созданным ими образованием. Договариваясь между собой об объединении части своих финансовых средств, стороны передают их не друг другу, а в собственность создаваемого ими юридического лица. Причем значительная часть денежного или имущественного вклада каждого из учредителей вносится ими уже после регистрации юридического лица: деньги – на расчетный счет предприятия, а имущество – на его баланс;

в-третьих, вклады учредителей (участников) юридического лица определены в учредительном договоре, а вместе с тем и результат их совместной деятельности становится собственностью соответствующего образования как такового;

в-четвертых, содержание учредительного договора и содержание устава, как правило, частично совпадает. Совпадает, например, порядок деления между участниками прибылей и убытков, порядок управления, порядок выхода учредителей из состава корпоративного объединения. Было бы, однако, ошибочным считать устав частью учредительного договора, как результат соглашения учредителей, поскольку между ними существует определенное и весьма существенное различие, состоящее в том, что учредительный договор является следствием воли всех его сторон, когда как исходя их устава в ряде случаев достаточно воли большинства участников объединения.

Права и обязанности, ответственность муниципальных обществ как сторон учредительного договора о создании некоммерческих организаций аналогичны изложенным в предыдущем параграфе правам, обязанностям и ответственности муниципальных обществ как сторон учредительного договора о создании коммерческих организаций.


^ 2.3. Формирование материальной основы межмуниципальной некоммерческой организации и ее государственная регистрация


Уставный фонд некоммерческой организации, как и любого иного юридического лица, является материальной основой ее деятельности, определяет минимальный размер ее имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Если минимальный размер уставного капитала коммерческих организаций и порядок его формирования прямо предусмотрены в соответствующих законах о различных формах таких организаций, то в отношении некоммерческих организаций закон предоставляет учредителям, принявшим решение о создании фонда или автономной некоммерческой организации, право самостоятельно решать вопросы наделения их имуществом, необходимым для деятельности этих организаций после их учреждения.

Вкладом в имущество некоммерческой организации может быть любое имущество, включая имущественные права и иные права, имеющие денежную оценку. Вкладом могут быть деньги, ценные бумаги, другие вещи, имущественные права, авторские имущественные права, права на изобретение, промышленный образец, товарный знак, ноу-хау при условии, что они могут быть оценены в денежном выражении. Вкладом в уставный фонд могут быть не только вещные права, но и обязательственные права (права требования), за исключением тех, которые связаны с личностью кредитора.

Если имущество, являющееся вкладом в уставный фонд, является объектом права собственности, принадлежащего учредителю организации, то с момента его передачи такое имущество переходит в собственность организации.

Оценка имущественного вклада определяется по соглашению учредителей, а в случае, когда стоимость доли учредителя в уставном фонде, оплачиваемой вкладом не в денежной форме, составляет более двухсот минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату представления документов для государственной регистрации общества, такой вклад должен оцениваться независимым оценщиком, имеющим на это право в соответствии с Федеральным законом «Об экспертизе в Российской Федерации». Внесение вклада должно быть удостоверено.

Поскольку внесение вклада учредителем в уставный фонд с точки зрения гражданского права представляет собой совершение им односторонней сделки, применяются правила ст. 159 ГК Российской Федерации о форме сделки.

Межмуниципальные некоммерческие организации, как и все иные коллективные образования, приобретающие статус юридических лиц, подлежат обязательной государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и считаются созданным только с момента своей государственной регистрации.

Изменения и дополнения, вносимые в их учредительные документы, а также реорганизация и ликвидация фонда и автономной некоммерческой организации также подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Государственная регистрации юридических лиц в соответствии с названным Законом представляет собой акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц.

За государственную регистрацию уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством о налогах и сборах, в размере, определяемом Налоговым кодексом Российской Федерации.

В соответствии с Законом о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О некоммерческих организациях»:

1. Для государственной регистрации в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или в его территориальный орган подаются следующие документы, необходимые для регистрации:

1) заявление, подписанное уполномоченным лицом с указанием его фамилии, имени, отчества, места жительства и контактных телефонов;

2) решение о создании некоммерческой организации и об утверждении ее учредительных документов с указанием состава избранных (назначенных) органов в двух экземплярах;

3) учредительные документы (устав для фонда и автономной некоммерческой организации или устав и учредительный договор для автономной некоммерческой организации в случае ее создания несколькими муниципальными образованиями) в трех экземплярах;

4) сведения об учредителе (учредителях) в двух экземплярах;

5) сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации, по которому осуществляется связь с некоммерческой организацией;

6) при использовании в наименовании некоммерческой организации символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, а также полного наименования иного юридического лица как части собственного наименования – документы, подтверждающие правомочия на их использование;

7) подтверждение об уплате государственной пошлины в установленном законом размере.

Все документы, перечисленные выше и необходимые для государственной регистрации некоммерческой организации, должны быть представлены в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или его территориальный орган не позднее чем через три месяца со дня принятия решения о создании некоммерческой организации.

2. Решение о государственной регистрации некоммерческих организаций, при отсутствии оснований для отказа в государственной регистрации, предусмотренных статьей 23.1 ФЗ «О некоммерческих организациях», принимается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом в срок не позднее чем через четырнадцать рабочих дней со дня получения необходимых документов регистрирующим органом (п. 8 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О некоммерческих организациях»).

На основании принятого уполномоченным органом решения о государственной регистрации, сведений и документов, необходимых для внесения учрежденных организаций в реестр юридических лиц, органом, осуществляющим функцию по ведению единого государственного реестра юридических лиц в пятидневный срок со дня их получения вносятся в указанный реестр. Орган, принявший решение о государственной регистрации некоммерческой организации, не позднее трех рабочих дней со дня получения информации о внесении этой организации в единый государственный реестр юридических лиц выдает заявителю свидетельство о государственной регистрации.

Государственная регистрация учреждаемых организаций осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия такого исполнительного органа – по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности (ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 13 Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

3. Документы в регистрирующий орган могут представляться как непосредственно, так и направляться почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения.

Требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган, устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч. 1 ст. 9 Закона). В настоящее время действуют требования, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 года № 439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей» (в ред. Постановлений Правительства Российской Федерации от 06.02.2003 № 68, от 16.10.2003 № 630, от 26.02.2004 № 110, от 13.12.2005 № 760, от 15.04.2006 № 212, от 22.05.2006 № 302 с изменениями, внесенными решением Верховного Суда Российской Федерации от 01.08.2006 № ГКПИ06-737).

В соответствии с названным Постановлением Правительства Российской Федерации об утверждении форм и требований к оформлению документов заявления, уведомления и другие документы, используемые при государственной регистрации юридических лиц, представляются на бумажном носителе и по возможности в электронном виде. При этом вид носителя и формат информации, представляемой в электронном виде, устанавливается федеральным органом, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию юридических лиц.

Заявления, уведомления и сообщения, а также приложения к ним заполняются от руки печатными буквами чернилами или шариковой ручкой синего или черного цвета либо машинописным текстом. В случае если какой-либо раздел или пункт раздела заявления не заполняется, в соответствующих графах проставляется прочерк.

Заявление, уведомление или сообщение заполняется в одном экземпляре. Подлинность подписи заявителя на заявлении, уведомлении и сообщении в обязательном порядке свидетельствуется нотариально.

Каждый документ, содержащий более одного листа, представляется в регистрирующий орган в прошитом и пронумерованном виде. Количество листов подтверждается подписью заявителя или нотариуса на обороте последнего листа на месте прошивки.

В соответствии с Законом о регистрации датой представления документов при осуществлении государственной регистрации является день их получения регистрирующим органом, о чем заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом при представлении документов непосредственно. При получении документов по почте, расписка об их получении высылается заявителю в течение рабочего дня после поучения документов регистрирующим органом (пункты 2 и 3 ст. 9 Закона).

3. Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом, является основанием внесения соответствующей записи в государственный реестр (ч. 1 ст. 11 Закона).

4. При государственной регистрации создаваемого юридического лица в регистрирующий орган представляются:

а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации юридического лица по утвержденной Правительством Российской Федерации форме с подтверждением того, что:

представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к ним для юридического лица данной организационно-правовой формы;

сведения, содержащиеся в этих учредительных документах и иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны;

при создании юридического лица был соблюден установленный для юридического лица данной организационно-правовой формы порядок учреждения, в том числе оплаты уставного капитала на момент государственной регистрации;

в установленных законом случаях согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания юридического лица.

Заявление о государственной регистрации юридического лица, представляемое в регистрирующий орган, удостоверяется подписью уполномоченного на его подачу лица, подпись которого должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке. При этом заявитель должен указать в заявлении свои паспортные данные или в соответствии с законодательством Российской Федерации данные иного удостоверяющего личность документа, а также свой идентификационный номер налогоплательщика (ч. 1 ст. 9 Закона).

б) решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) учредительные документы юридического лица (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);

г) документ об оплате государственной пошлины.

Регистрирующий орган не вправе требовать представления других документов кроме документов, установленных Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и перечисленных выше.

При государственной регистрации юридических лиц заявителями могут являться следующие физические лица:

а) руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица;

б) учредитель (учредители) юридического лица при его создании;

в) руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица;

г) иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.

В связи с тем, что в статье 9 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (с изменениями, внесенными ФЗ от 23.06.2003 года № 76-ФЗ) среди тех, кто может быть заявителями при государственной регистрации лица, действующие по доверенности, не названы, следует исходить из позиции запрета на совершение ими действий, связанных с государственной регистрацией юридических лиц.

При внесении изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица и подлежащих в соответствии с Законом о государственной регистрации обязательной регистрации, в регистрирующий орган представляются:

а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации в котором должно быть подтверждено, что вносимые в учредительные документы юридического лица изменения, соответствуют:

установленным законодательством Российской Федерации требованиям;

что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах и в заявлении, достоверны;

что порядок принятия решения о внесении изменений в учредительные документы юридического лица, установленный федеральным законом, соблюден;

б) решение о внесении изменений в учредительные документы юридического лица;

в) изменения, вносимые в учредительные документы юридического лица;

г) документ об уплате государственной пошлины (ч. 1 ст. 17 Закона).

При внесении изменений в единый государственный реестр юридических лиц, касающихся сведений о юридическом лице, не связанных с внесением изменений в его учредительные документы, в регистрирующий орган представляется подписанное заявителем заявление о внесении изменений в единый государственный реестр юридических лиц по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации, с подтверждением в нем того, что вносимые изменения соответствуют установленным законодательством требованиям, и что содержащиеся в заявлении сведения достоверны (ч. 2 ст. 17 Закона).

Представление документов для регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица и (или) внесения в единый государственный реестр юридических лиц изменений, касающихся сведений о юридическом лице, но не связанных с изменениями учредительных документов юридического лица, осуществляются в порядке, предусмотренной статьей 9 Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Государственная регистрация этих изменений производится в сроки, определенные статьей 8 названного Закона.


^ 3. Методические рекомендации по образованию межмуниципального печатного средства массовой информации


С 2006 года муниципальные образования имеют право выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации (далее – межмуниципальное СМИ)4. Это право вытекает из принципов и норм Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, регулируется нормами Бюджетного кодексов Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 27.12.1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (с изменениями и дополнениями) и иных нормативных правовых актов.

Анализ действующего законодательства приводит к выводу, что нормативно-правовая база муниципальных, а тем более межмуниципальных, СМИ находится на начальном этапе развития и требует комплексной законодательной проработки. Можно выделить следующие основные положения действующего российского законодательства, регулирующего создание средств массой информации в отдельном муниципальном образовании.

Закон Российской Федерации от 27.12.1991г. № 2124-I «О средствах массовой информации» (далее – закон о СМИ) не называет органы местного самоуправления в качестве учредителей средства массовой информации. В соответствии со статьей 7 данного закона к учредителям СМИ отнесены: гражданин, объединение граждан, организация, государственный орган5. Вместе с тем вступивший в 1995 г. в силу Гражданский кодекс Российской Федерации установил, что муниципальные образования вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, на равных началах с иными их участниками (гражданами и юридическими лицами) и при этом к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов6. Пунктом 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях через органы местного самоуправления, которые действуют от их имени в рамках установленной компетенции.

С 2005 г. закон о СМИ позволяет органам местного самоуправления учреждать средства массовой информации без государственной регистрации «исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов» (статья 12)7. Тем самым федеральный законодатель привел в соответствие нормы закона о СМИ и статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которой предусматривалось право муниципальных образований на учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации.

Расширение прав муниципальных образований в области СМИ связано с принятием Федерального закона от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничений полномочий». Статья 29 данного закона предоставила возможность органам местного самоуправления выступать учредителями печатного СМИ не только для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации, но и «для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения».

Тем самым закон расширил перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Так пунктом 7 статьи 17 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения было отнесено «учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации».

Также Федеральный закон от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничений полномочий» наделил органы местного самоуправления правом выступать соучредителями межмуниципального печатного СМИ.

В перечне вопросов местного значения, определенном статьями 14 – 16 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не содержится конкретных положений, касающихся информирования населения муниципального образования, создания условий для издания печатных средств массовой информации. В то же время эти же статьи предоставляют органам местного самоуправления право решать иные вопросы за счет собственных доходов местных бюджетов. Данные положения находят свое подтверждение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, нормы которого предоставляют органам местного самоуправления «устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств» (статья 86).

В связи с этим у муниципальных образований имеется не только право, но и реальная возможность учреждения печатного средства массовой информации с целью реализации гражданами, проживающими на территории муниципальных образований, права получать информацию по вопросам местного значения.

Анализ муниципальных правовых актов показывает, что основной целью учреждения муниципальных СМИ остается публикация муниципальных правовых актов и иной официальной информации. Так, например, нормативные правовые акты органов местного самоуправления Ивановской, Вологодской, Калининградской, Кировской областей, Хабаровского края содержат нормы, предусматривающие учреждение органов местного самоуправления средства массовой информации с целью обнародования (официального опубликования) нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Таким образом, муниципальные образования реализуют, в первую очередь, те обязанности, которые возложил на них федеральный законодатель. Согласно Федеральному закону от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к обязанностям органов местного самоуправления отнесено опубликование:

- итогов голосования и принятого на местном референдуме решения (часть 6 статьи 22);

- итогов муниципальных выборов (часть 4 статьи 23);

- итогов голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения (часть 7 статьи 24);

- решений, принятых на сходе граждан, результатов публичных слушаний, итогов собраний и конференций граждан (часть 9 статьи 25, часть 4 статьи 28, часть 6 статьи 29, часть 3 статьи 30);

- результатов проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования (часть 3 статьи 38).

Статья 65 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» обязывает органы местного самоуправления размещать официальную информацию о муниципальных заказах в СМИ.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возлагает на СМИ, учрежденные органами местного самоуправления, обязанность предоставлять свою печатную площадь для размещения агитационных материалов во время проведения предвыборных компаний, опубликования итогов выборов и иной информации.

Таким образом, в настоящее время муниципальные печатные СМИ могут только опубликовывать официальную информацию, а также материалы обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Существующие муниципальные печатные средства выполняют преимущественно функцию официальных печатных органов, предназначенных для обнародования нормативно-правовых актов и официальной информации.

Как показывает практика, учредителями печатных СМИ в настоящее время являются как представительные, так и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также главы – высшие должностные лица – муниципальных образований. Учрежденные этими органами СМИ действуют на основании Положений, утвержденных теми же лицами, т.е. без государственной регистрации. Прошедшие государственную регистрацию муниципальные печатные СМИ в качестве самостоятельных юридических лиц существуют в организационно-правовых формах муниципального унитарного предприятия (г. Казань, г. Калининград) либо муниципального учреждения (например, в муниципальном образовании «Артемовский район» Свердловской области). Но до сих пор многие органы муниципальной власти для информирования населения муниципальных образований преимущественно используют на договорных отношениях полосы печатных изданий, учрежденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это объясняется как недостаточностью собственных средств муниципальных образований для учреждения печатного СМИ, так и спецификой редакционно-издательской деятельности, освоение которой представляет значительные трудности для большинства муниципальных образований, особенно сельских, на начальном этапе их существования. В этих условиях муниципальным образованиям целесообразно развивать такое направление межмуниципального сотрудничества, как соучредительство межмуниципального печатного СМИ.

При создании межмуниципального печатного СМИ следует, прежде всего, согласовать основные понятия, содержащиеся в статьях 2, 17, 18, 19, 21 Закона Российской Федерации от 27.12.1991г. № 2124-I «О средствах массовой информации» (с последующими изменениями и дополнениями), с нормами, регулирующими порядок создания межмуниципальных организаций, рассмотренный в предыдущих параграфах данной главы. Следует обратить внимание, что федеральный законодатель включил норму о соучредительстве межмуниципального печатного СМИ в статью «Межмуниципальные организации» (часть 3 статьи 68 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а не в статью «Некоммерческие организации муниципальных образований» (статья 69 того же закона).

Применительно к межмуниципальному печатному СМИ основные понятия в данной сфере правового регулирования можно определить следующим образом:

- межмуниципальное средство массовой информации – межмуниципальное периодическое печатное издание;

- межмуниципальное периодическое печатное издание – межмуниципальная газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год;

- редакция межмуниципального СМИ – организация, осуществляющая производство и выпуск СМИ;

- учредители межмуниципального СМИ – лица, утверждающие устав редакции и (или) заключающие договор с редакцией СМИ (главным редактором);

- издатель межмуниципального СМИ – издательство, осуществляющее материально-техническое обеспечение производства продукции СМИ, либо юридическое лицо, для которого эта деятельность не является основной либо не служит главным источником дохода.

Как было отмечено, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Для исполнения обязанностей по опубликованию официальной информации муниципальные образования могут воспользоваться несколькими вариантами:

- создать собственное печатное СМИ;

- использовать на договорных отношениях полосы частных редакций либо изданий, учрежденных государственными органами;

- размещать информацию в печатном СМИ, созданном Советом муниципальных образований субъекта Российской Федерации, которое в данном случае выступает одним из возможных вариантов межмуниципального печатного СМИ;

- выступить соучредителями межмуниципального печатного издания, скоординировав ресурсы нескольких муниципальных образований.

Возникает вопрос о целях учреждения межмуниципального печатного СМИ. Поскольку федеральный законодатель ограничил полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в данной сфере только опубликованием муниципальных правовых актов, обсуждением проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведением до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации (пункт 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), очевидно, что и межмуниципальное печатное СМИ создается для достижения этих же целей.

Вопрос о том, в какой организационно-правовой форме учреждается межмуниципальное печатное СМИ, имеет смысл, если рассматривать СМИ как организацию, подлежащую процедуре государственной регистрации.

Однако закон оставляет возможность муниципальным образованиям учреждать межмуниципальное печатное СМИ и без государственной регистрации (статья 12 Закона Российской Федерации от 27.12.1991г. № 2124-I «О средствах массовой информации»). В данном случае отношения муниципальных образований, выступающих соучредителями межмуниципального СМИ, будут регулироваться гражданско-правовым договором о совместной деятельности по учреждению СМИ. В договоре стороны определяют свои обязанности по организационному обособлению редакции по производству и выпуску межмуниципального СМИ, ее финансированию, материальному и организационно-кадровому обеспечению, а также свои права, ответственность, процедуру разрешения споров, юридические последствия прекращения договора стороной (сторонами). Важными условиями договора являются его положения о виде издания (межмуниципальная газета, журнал, альманах, бюллетень и проч.), периодичности издания (не реже 1 раза в год), его постоянном названии, тираже, местонахождении редакции. Под организационным обособлением редакции здесь понимается выделение из числа работников администрации муниципальных образований специалистов, которым поручается производство и выпуск межмуниципального печатного СМИ.

Муниципальные образования, заключая указанный договор, могут предусмотреть в нем осуществление издания межмуниципального СМИ силами специального редакционного коллектива, члены которого не являются штатными сотрудниками органов местного самоуправления муниципальных образований – участников договора (либо, являясь ими, могут работать в редакции на условиях совместительства). Коллектив редакции в лице главного редактора заключает договор с учредителями межмуниципального печатного СМИ в лице одного из них, действующего по поручению участников (сторон) договора о совместной деятельности по изданию межмуниципального печатного СМИ. Стороной в договоре с редакцией может быть каждый соучредитель в отдельности либо все соучредители вместе. В договоре между учредителями и редакцией (главным редактором) определяются, помимо названных выше, производственные, имущественные и финансовые отношения между ними, а именно: порядок выделения и использования средств на содержание редакции, возмещение убытков, обязанности по обеспечению надлежащих производственных и социальных условий труда сотрудников редакции (статья 22 Закона Российской Федерации от 27.12.1991г. № 2124-I «О средствах массовой информации»).

Муниципальные образования – учредители межмуниципального СМИ могут выступить также учредителями редакции межмуниципального СМИ как юридического лица. Закономерно встает вопрос о его организационно-правовой форме. Поскольку муниципальные образования могут на основании статей 68 и 69 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учреждать межмуниципальные организации в организационно-правовых формах обществ с ограниченной ответственностью, закрытых акционерных обществ, автономных некоммерческих организаций или фондов, выбор организационно-правовой формы существования редакции межмуниципального СМИ в данном случае весьма ограничен. Редакция может быть учреждена в любой из указанных форм, за исключением фонда (тем не менее, муниципальные образования, приступая к созданию межмуниципального СМИ, могут прежде создать фонд для аккумулирования средств, которые впоследствии будут направлены на издательские цели).

При этом следует учесть, что согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 27.12.1991г. № 2124-I «О средствах массовой информации» понятия «редакция СМИ» и «СМИ» не тождественны. В данном случае межмуниципальное печатное СМИ будет оставаться изданием, где публикуются нормативные правовые акты местного самоуправления и официальные материалы. Но редакция сможет осуществлять и иную деятельность, предусмотренную ее уставом.

Порядок и условия создания юридических лиц в указанных организационно-правовых формах, их государственной регистрации8 раскрыт в предыдущих параграфах данной главы.

Тираж издаваемого межмуниципального СМИ будет зависеть от территории его распространения. Может осуществляться адресная доставка, размещение СМИ в публичных местах (в помещениях органов местного самоуправления, в помещениях для проведения культурно-массовых мероприятий т.д.).

Финансирование издания СМИ будет осуществляться за счет средств местных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются за счет собственных доходов местных бюджетов. Поэтому в бюджетах муниципальных образований – учредителей межмуниципального СМИ необходимо предусмотреть статью расходов, связанную с содержанием межмуниципального печатного органа. В соответствии с Федеральным Законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» расходы следует отнести на статью расходов «Периодическая печать и издательства».


Проведенный анализ нормативно-правовой базы и практики организации муниципальными образованиями межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций приводит к следующим выводам.

1. Дополнение Федерального закона № 131-ФЗ нормами, разрешающими муниципальным образованиям создание межмуниципальных хозяйственных обществ, существенно расширяет возможности муниципальных образований собственными силами участвовать в решении многих вопросов местного значения в целях удовлетворения бытовых, социальных, культурных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения.

Однако на практике новая модель межмуниципального сотрудничества в хозяйственной сфере пока практически не реализуется. Проведенный опрос руководителей ряда муниципальных образований Ивановской области показал, что большинство опрошенных даже не интересуется вопросами образования межмуниципальных хозяйственных обществ.

2. Законодатель предусмотрел только две организационно-правовые формы межмуниципальных хозяйственных обществ – общество с ограниченной ответственностью и закрытое акционерное общество. Правовое регулирование образования, деятельности, реорганизации и ликвидации этих форм хозяйственных обществ получило достаточно подробное отражение в федеральном законодательстве. Однако данный сектор законодательства развивается в направлении все большего усложнения норм и институтов корпоративного права. Можно предположить, что потребность муниципальных образований в постоянном профессиональном сопровождении межмуниципального бизнеса будет только возрастать.

3. Нормативное правовое регулирование рассматриваемой сферы – прерогатива федерального законодателя. Но определение порядка участия муниципальных образований в организациях межмуниципального сотрудничества отнесено к непосредственной компетенции представительных органов муниципальных образований. Инициатива при выборе предметов совместной деятельности в рамках хозяйственного общества, способа наделения его имуществом всецело принадлежит самим муниципальным образованиям. Пока, к сожалению, муниципальные образования испытывают значительный недостаток финансовых и материальных ресурсов для ведения собственной хозяйственной деятельности. Концентрация средств нескольких муниципальных образований для решения наиболее остро стоящих проблем может стать выходом в этой сложной экономической ситуации.

Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество может сыграть важную роль в расширении в Российской Федерации цивилизованного рынка товаров и услуг, вовлечении в хозяйственный оборот новых участников экономических отношений и дополнительных финансовых и материальных средств.

4. Право, представленное муниципальным образованиям создавать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономной некоммерческой организации и в форме фонда расширяет возможности органов местного самоуправления активизировать социально-экономические процессы на своей территории, аккумулировать материальные средства, полнее использовать рыночные механизмы для развития сферы культуры, образования, управления, физической культуры и спорта, решения задач охраны здоровья граждан и проч. в условиях «двухуровневой системы» местного самоуправления и необходимости распределения имущественного комплекса между муниципальными образованиями разных типов.

5. В настоящее время нормативно-правовая база межмуниципальных СМИ находится на начальном этапе развития и требует комплексной законодательной проработки. Правоприменительная практика в данной области отсутствует. Законодатель возложил на муниципальные образования обязанности по опубликованию широкого круга официальных документов, однако значительная часть муниципальных образований не имеют возможности учредить собственные средства массовой информации и используют для информирования населения муниципальных образований на договорных отношениях полосы печатных изданий, учрежденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это объясняется как недостаточностью собственных средств муниципальных образований для учреждения печатного СМИ, так и спецификой редакционно-издательской деятельности, освоение которой представляет значительные трудности для большинства муниципальных образований, особенно сельских, на начальном этапе их существования. В этих условиях муниципальным образованиям целесообразно развивать такое направление межмуниципального сотрудничества, как соучредительство межмуниципального печатного СМИ.


ПРИЛОЖЕНИЯ к Главе 2.





страница4/8
Дата конвертации20.12.2012
Размер2,22 Mb.
ТипМетодические рекомендации
1   2   3   4   5   6   7   8
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rud.exdat.com


База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2012
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Документы