Правовое регулирование кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов российской федерации icon

Правовое регулирование кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов российской федерации



Смотрите также:



На правах рукописи


Костромина Светлана Викторовна


ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность: 12.00.14 – административное право;
финансовое право; информационное право


автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук


Москва – 2009

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»


Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Барциц Игорь Нязбеевич


Официальные оппоненты: доктор юридических наук; профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации

Дугенец Александр Сергеевич;


кандидат юрических наук

Кулакова Юлия Михайловна


Ведущая организация ФГОУ ВПО Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации


Защита состоится 21 мая 2009 года в 16-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 по юридическим дисциплинам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр.Вернадского, 84, учебный корпус 1, ауд. 3370.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.


Автореферат разослан 21 апреля 2009 года.


Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю. Киреева

^ I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ


Актуальность темы исследования обусловлена активными процессами реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, составляющей одно из направлений административной реформы. Федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»1 предусмотрено формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание механизмов управления государственной службой; внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Выработка теоретических основ реформирования государственной службы в субъектах Российской Федерации обусловлена также тем, что результативность проводимых в России реформ напрямую зависит от эффективности функционирования в них системы органов государственной власти.

Наличие двух уровней государственной гражданской службы требует двух уровней их правовой регламентации: федерального и субъектов Федерации. Основой законотворчества субъектов Российской Федерации являются положения Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (ред. от 30 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который закрепил распределение полномочий между федеральным центром и субъектами в сфере государственной гражданской службы.

Процесс формирования нормативной базы государственной гражданской службы ставит проблемы корректировки законодательства субъектов Российской Федерации с учетом положений новых федеральных нормативных правовых актов. Ввиду пробельности федерального законодательства по ряду вопросов (управление государственной гражданской службой, утверждение Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, формирование кадрового резерва на государственной гражданской службе) субъекты Российской Федерации осуществляют опережающее законодательное регулирование, тогда как регламентация указанных вопросов зачастую находится вне их компетенции.

В современной России в рамках административной реформы остро стоит проблема повышения эффективности функционирования института государственной службы. Среди задач, определенных для органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», указана разработка и утверждение программ развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы.

Данные обстоятельства предопределили необходимость подготовки на уровне субъектов Российской Федерации ряда нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы, связанным с формированием резерва управленческих кадров, использованием современных образовательных и кадровых технологий, совершенствованием системы управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации и другим. Все это обусловило необходимость системного исследования норм действующего федерального законодательства и законодательных актов субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, анализа теоретических разработок с целью поиска путей совершенствования системы организации и управления государственной гражданской службой, повышения ее эффективности и результативности деятельности гражданских служащих.

^ Степень разработанности проблемы. Правовые аспекты исследуемой темы в контексте выработки направлений развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-юристов в разные периоды российской государственности.

В дореволюционной России исследованием вопросов государственной службы занимались такие известные юристы, как А.Д.Градовский, В.В.Ивановский, Н.М.Коркунов, Н.К.Нелидов, О.Эйхельман и др.

В основу диссертационного исследования положены концептуальные идеи конституционного и административного права, разработанные в трудах С.А.Авакьяна, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, И.Л.Бачило, Д.Н.Бахраха, С.В.Бошно, В.Г.Вишнякова, А.А.Гришковца, А.Г.Гуриновича, А.С.Дугенца, В.А.Козбаненко, Л.М.Колодкина, И.В.Котелевской, Ю.К.Краснова, Е.Г.Крыловой, А.В.Кудашкина, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, В.А.Прокошина, Ю.Н.Старилова, Н.Г.Салищевой, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, И.Д.Хутинаева, Ю.Н.Щербакова и др.

Автором использовались работы по проблематике государственной службы смежных отраслей научных знаний: политологии, социологии, управлению А.Н.Аверина, В.В.Воробьева, В.Д.Граждана, В.П.Мельникова, В.С.Нечипоренко, Е.В.Охотского, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова и других.

Отдельные аспекты института государственной гражданской службы, в том числе, в субъектах Российской Федерации стали предметом диссертационных исследований К.Л-А.Ахмадова, Ю.М.Буравлева, М.Б.Добробаба, Н.М.Казанцева, Ю.М.Кулаковой, А.В.Куракина, Е.Н.Ламанова, Л.В.Лукьянчиковой, С.П.Минасяна, А.С.Митрахова, Е.Ю.Соломатина, М.М.Сумина, М.С.Шамрая и ряда других авторов.

Вместе с тем комплексных исследований правового регулирования кадрового обеспечения государственной службы в субъектах Российской Федерации, в том числе проблем формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе, вопросов управления службой субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы и нового этапа реформы государственной службы в юридической литературе проводилось не достаточно.

^ Объектом исследования являются организационно-управленческие и правовые отношения, складывающиеся в процессе становления и развития кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

^ Предмет настоящего исследования составляют процессы развития системы кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов Федерации в условиях административной реформы и российское законодательство в данной сфере.

^ Цель диссертационного исследования – разработка теоретических и методологических положений, определяющих тенденции и направления совершенствования системы кадрового обеспечения государственной гражданской службы, формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.


^ Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач:

- анализа основных доктринальных и правовых подходов к определению понятия государственной гражданской службы субъектов Федерации, выявление ее места и роли в системе публичной службы;

- классификации принципов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, выявление общего и особенного в их реализации в отдельных субъектах Федерации;

- анализа системы правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

- исследования механизма правового регулирования кадровых процедур и практики реализации правовых норм в субъектах Российской Федерации;

- определения основных направлений организации кадровой работы в субъектах Российской Федерации, анализ сложившихся моделей управления государственной гражданской службой;

- выявления проблем и перспектив формирования кадрового резерва государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

- разработки предложений по совершенствованию действующего законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

^ Методологической основой исследования является диалектико-ма­териалистический метод познания правовых и социально-управленческих процессов. В работе использован системный подход, сравнительный и социологический ме­тоды, единство конкретно-исторического и концептуального изучения правовых факторов общественного развития, а также специальные методы исследования: сравнительно-правовой, структурно-функциональный анализ и другие методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.

В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход. Основное внимание диссертант сконцентрировал на проблемах, касающихся модернизации системы правового регулирования и управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации. Это позволило сделать ряд теоретических обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.

^ Теоретическую базу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного управления, административного права, проблем административной реформы и реформы государственной службы.

В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных ученых-юристов, специалистов в области административного, конституционного, муниципального права. Также в диссертации использованы труды дореволюционных и современных авторов по проблемам развития института государственной службы, ее кадровому обеспечению.

^ Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, статистические и аналитические материалы.

^ Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании теоретико-практических положений, механизмов, новых подходов к проблемам формирования стратегии развития государственной гражданской службы, совершенствования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, кадровой политике, осуществляемой в регионах.

Положения, содержащие элементы новизны, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. На основе анализа доктринальных подходов автор обозначил 3 основные направления исследования понятия государственной службы в трудах дореволюционных авторов. Первое, представленное в работах Н.М.Коркунова, А.Д.Градовского, развивалось в русле нормативистской концепции, в соответствии с которой государственная служба рассматривалась как некое правоотношение. Второе направление, достаточно близкое предыдущему, развивалось под влиянием договорной теории (В.В.Ивановский), где государственная служба трактовалась как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего»2. Третье, наиболее приближенное к современному, - характеризует государственную службу с организационных аспектов (О.Эйхельман, Н.К.Нелидов).

2. В условиях формирования системы государственной службы, предполагающей двухуровневую организацию государственной гражданской службы в рамках единого правового пространства Российской Федерации, обоснована нецелесообразность закрепления принципов государственной гражданской службы в законодательстве субъектов Российской Федерации. Поскольку система принципов как базовых, основополагающих начал организации государственной службы должна быть унифицирована и закрепляться на федеральном уровне.

3. Сделан вывод о том, что опережающее правовое регулирование отношений на государственной службе на уровне субъектов Российской Федерации обусловлено пробелами в федеральном законодательстве, в том числе отсутствием норм: о соотношении классных чинов федеральной государственной службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации (ст. 11, 49); о порядке ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации (ст. 10, 12 Федерального закона № 79-ФЗ); об обобщенных показателях эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также установления особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности (ст. 24, ст. 50) и некоторых других.

4. Выявлены практические проблемы, связанные с реализацией законодательства о государственной гражданской службе в субъекте Российской Федерации, среди которых: проблемы применения статей о классных чинах гражданской службы, о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы по конкурсу, об отношениях, связанных с гражданской службой при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы, об общих основаниях прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, об оплате труда гражданского служащего.

5. Для реализации задач кадровой политики в сфере государственной службы автор обосновывает преимущества системы объединенного управления государственной гражданской и муниципальной службами (например, Совет по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области; Управление государственной и муниципальной службы Московской области и Совет по вопросам государственной гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области), поскольку данная система имеет ряд преимуществ, прежде всего, финансового характера, так как осуществляется общее финансирование из бюджета субъекта Федерации мероприятий по развитию и кадровому обеспечению государственной и муниципальной служб. Единому органу управления службами не требуется каких-либо согласований при решении вопросов об эффективном распределении и использовании кадровых ресурсов, а также при разработке и осуществлении региональных программ развития государственной гражданской и муниципальной служб.

6. Отмечено недостаточное правовое обеспечение, прежде всего, на федеральном уровне, формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе. В этой связи обоснована необходимость принятия нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, в которых должна быть четко определена структура кадрового резерва, порядок его формирования, основные критерии и методы подбора кандидатур, формы и методы подготовки лиц, включенных в кадровых резерв, его использования и обновления, обязанности должностных лиц, ответственных за работу с кадровым резервом.

^ Теоретическая и практическая значимость диссертации. Материалы диссертационной работы могут использо­ваться в нормотворческой работе по вопросам ор­ганизации и функционирования гражданской службы как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания отдельных тем по дисциплине «Административное право Российской Федерации», «Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации».

Изложенные в диссертации положения и выводы также могут применяться при подготовке, переподготовке и повышении квалификации руководителей органов исполнительной власти, а также государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

^ Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

В диссертации обобщенно изложены результаты изуче­ния важнейших проблем и разнообразных проявлений разви­тия института государственной службы и связанных с этим актуальных тео­ретико-правовых и прикладных аспектов приме­нения нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.

^ Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя включает введение, две главы, объединяющих шесть параграфов, заключение, список нормативно-правовых источников и литературы.

^ II. Основное содержание ДИССЕРТАЦИОННОЙ работы

В главе I – «Теоретико-методологические аспекты государственной службы субъектов Российской Федерации» - дано понятие государственной гражданской службы субъектов Федерации, исследовано ее место и роль в системе публичной службы; раскрыты принципы государственной гражданской службы; проанализирована система правового регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации.

Отмечено, что понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Исследованием проблем организации государственной службы занимались ученые еще в дореволюционной России. И одним из самых важных был вопрос об определении понятия государственной службы. Автор выделил несколько основных подходов к определению указанной дефиниции среди российских государствоведов. Первый из них был в русле нормативистской концепции, в соответствии с которой государственная служба рассматривалась как некое правоотношение (Н.М.Коркунов, А.Д.Градовский).

Второе направление развивалось под влиянием договорной теории. В частности, В.В.Ивановский определял государственную службу как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего»3.

Третий подход, наиболее тяготеющий к современной трактовке понятия «государственная служба», характеризует ее с организационных аспектов. Так, О.Эйхельман определял государственную службу как «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»4.

В современной науке административного права наметилось несколько тенденций к исследованию института государственной службы. Первое из них состоит в том, что государственная служба трактуется в широком и узком смысле. Под государственной службой в широком смысле понимают трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. В узком смысле служба - это выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти (в государственном аппарате).

Достаточно широко в доктринальных источниках распространена организационная характеристика института государственной службы (Ю.Н.Щербаков).

Помимо организационного подхода к исследованию государственной службы специалисты применяют институциональных подход. В частности, А.П.Коренев отмечает, что государственная служба регулируется нормами права, которые составляют правовой институт государственной службы, определяющий условия и порядок приема на службу и прохождение службы, меры стимулирования и ответственность служащих, их социальную и правовую защиту, основания прекращения служебных отношений и другие вопросы службы. По мнению Ю.Н.Щербакова, государственная служба как правовой институт пред­ставляет собой совокупность юридических норм, регули­рующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Россий­ской Федерации, а также личный правовой статус этих слу­жащих.

В научной литературе существует немало определений понятия «государственная гражданская служба» в основном сходных по своему значению и приближенных к законодательному толкованию данного термина. Вместе с тем, научно обоснованные и единообразные критерии ее разграничения с иными видами государственной службы так и не сформулированы. По мнению диссертанта, выделение такого признака как «вид профессиональной деятельности» и перечисление видов государственных органов, реализацию чьих полномочий она обеспечивает, а также учреждение перечня должностей государственной гражданской службы, не может служить достаточными основаниями для отнесения гражданской службы к самостоятельному виду. В качестве обязательного критерия, отличающего государственную гражданскую службу от иных разновидностей: военной, правоохранительной, предложено использовать формы и методы деятельности органов государственной власти.

Автор отмечает, что при всех различиях в научных подходах к исследованию понятия государственной гражданской службы субъектов Федерации, в региональном законодательстве закреплено по сути сходное по содержанию понятие государственной гражданской службы субъекта, обусловленное единством подходов, установленных в ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Например, ч. 1 ст. 18 Устава г. Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г. (ред. от 13 декабря 2007 г.) устанавливает, что государственная служба Санкт-Петербурга - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Санкт-Петербурга. Подобная формулировка содержится в ч. 1 ст. 31 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. (ред. от 24 декабря 2007 г.) и других законодательных актах субъектов Федерации.

В диссертации представлен анализ принципов государственной гражданской службы. Отмечено, что категория «принцип государственной службы» отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу доктрины государственной службы. Диссертант разделяет позицию А.Ф.Ноздрачева о том, что принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития государственной службы, направление реализации ее целей и функций5.

Диссертант констатирует, что в современных научных исследованиях и в законодательстве существует большое разнообразие во взглядах относительно перечня и формулировок принципов государственной гражданской службы, авторами предлагаются различные основания для классификации принципов государственной службы. Им рассмотрены классификации, предложенные такими специалистами, как В.В.Волошина и К.А.Титов, Г.В.Атаманчук, Ю.А.Тихомиров, Д.В.Овсянко, Т.В.Баранник и некоторые другие.

В отношении нормативного закрепления принципов государственной гражданской службы в законодательных актах субъектов Российской Федерации отмечено, что в большинстве из них перечень принципов государственной гражданской службы отсутствует, к примеру, в Законе Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. № 399-39 (ред. от 6 июля 2007 г.) «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга»; в областном законе Ленинградской области от 25 февраля 2005 г. № 11-оз (ред. от 12 июля 2006 г.) «О правовом регулировании государственной гражданской службы Ленинградской области». Хотя в законодательных актах отдельных субъектов Федерации принципы государственной гражданской службы могут быть установлены. В ряде субъектов Федерации применяется иная схема регулирования принципов государственной гражданской службы: подчеркивается их неразрывное единство с принципами системы государственной службы Российской Федерации, предусмотренными федеральными законами (Воронежская, Свердловская области). В Московской области принципы государственной гражданской службы определены не в базовом законе, а в учредительном акте – Уставе Московской области (ред. от 24 декабря 2007 г.).

В диссертации представлен анализ содержания основных принципов государственной гражданской службы и выявлены особенности их правового закрепления и реализации в отдельных субъектах Российской Федерации.

Сделан вывод о том, что нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с государственной гражданской службой, осуществляется на двух уровнях - федеральном и субъектов Федерации. Вопросы разграничения полномочий в данной сфере определены в ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. (в ред. от 1 декабря 2007 г.) № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливающей, что: «правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находится в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации».

Подчеркнуто, что основной вопрос заключается в том, как эти правовые возможности смогут и должны реализовать различные субъекты нормотворческой деятельности для того, чтобы обеспечить стройное, логичное и полное, не возрастающее в объеме неимоверно, регулирование гражданской службы, базирующееся на строгой иерархии юридической силы законов и подзаконных актов в Российской Федерации и четком юридическом разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, между государственными органами различных уровней и видов.

Автор разделяет позицию исследователей о том, что создание единой системы государственной гражданской службы не означает отсутствия необходимости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной государственной гражданской службой и государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации. Это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной гражданской службы.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации регулируют вопросы организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Федерации, включая установление порядка ее осуществления в отдельных государственных органах субъектов Российской Федерации, порядка утверждения реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, случаев и порядка предоставления государственному гражданскому служащему субъекта Российской Федерации. Многое зависит от условий прохождения им государственной гражданской службы жилой площади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов; размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок к должностному окладу с учетом общих положений законодательства о государственной, государственной гражданской службе.

В отдельных субъектах Российской Федерации в законах о государственной гражданской службе определены полномочия органов государственной власти в сфере правового регулирования служебных отношений (Ленинградская, Новосибирская области).

Поскольку в настоящее время имеется значительное число работ, включая монографии, комментарии к законодательству, диссертационные исследования, в которых содержится анализ федерального законодательства о государственной гражданской службе, в рамках диссертационной работы автор рассмотрел лишь систему нормативных правовых актов субъектов Федерации, регулирующих вопросы государственной гражданской службы. В эту систему входят: 1) учредительные акты субъектов, 2) законы о государственной гражданской службе или 3) отдельных вопросах ее прохождения (реестр должностей, оплата труда, система управления и т.д.), а также 4) иные виды нормативных правовых актов, которые издают органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии со своей компетенцией.

Учредительные акты субъектов Российской Федерации включают нормы, регулирующие служебные отношения. Как правило, в них закрепляется право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе, запрет для высших должностных лиц субъектов замещать должности государственной гражданской службы. В отдельных субъектах, к примеру, в г. Санкт-Петербурге ст. 18 Устава от 14 января 1998 г. (ред. от 13 декабря 2007 г.) содержит специальную норму о государственной гражданской службе, в которой дано определение понятия государственной службы Санкт-Петербурга, установлен круг лиц, являющихся государственными служащими и закреплена система правового регулирования государственно-служебных отношений.

В процессе реформирования государственной гражданской службы законодательные органы субъектов Российской Федерации приняли новые законы о государственной гражданской службе субъекта Федерации. В настоящее время не сформировалось единой практики наименования данных законодательных актов. В частности, в Омской области принят Кодекс о государственных должностях и государственной гражданской службе, в Республике Марий Эл - Закон о регулировании отношений в области государственной гражданской службы, в Республике Мордовия - Закон о государственных должностях и должностях гражданской службы, в Ленинградской области - Закон о правовом регулировании гражданской службы, в Республике Коми и Еврейской автономной области - Законы о некоторых вопросах государственной гражданской службы.

Законы о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации отличаются по форме и содержанию, включают разное количество статей (17 статей в законах Новосибирской, Тульской областей; 18 статей и 3 приложения - в Законе Архангельской области; 43- в Законе Краснодарского края, 52 статьи в Законе Омской области, 56 - в Законе Свердловской области, 63 - в Законе г. Москвы). Следует обратить внимание на то, что в большинстве случаев наблюдается практика копирования положений Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» без видимых попыток более детального раскрытия этих положений.

В практике законодательного регулирования служебных отношений в субъектах Федерации обозначилось два подхода к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах Российской Федерации эти законы принимаются в виде объемных комплексных документов, своеобразных кодексов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. В результате большая часть законов о гражданской службе Кировской, Орловской области, Коми-Пермяцкого автономного округа и г. Москвы дублирует Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Другие субъекты сосредоточились на регулировании вопросов, находящихся в их компетенции Московской области. Примером могут служить следующие нормативные правовые акты: Закон № 39/2005-ОЗ «О государственной гражданской службе (Республика Коми, Московская, Свердловская, Омская области и другие).

Структура законов о государственной гражданской службе субъектов Федерации включает в себя общие для всех субъектов Российской Федерации положения, а именно: 1) основные понятия, а также источники регулирования гражданской службы; 2) классификацию должностей гражданской службы, квалификационные требования к государственным служащим, реестр должностей, классные чины, персональные данные и формирование кадрового состава; 3) правовое положение гражданского служащего, его основные права, обязанности, поощрения, ответственность, гарантии для государственного служащего, представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, денежное содержание; 4) деятельность кадровой службы государственного органа, а также вопросы ведения персональных данных гражданского служащего; 5) вопросы финансирования гражданской службы и развития гражданской службы.

Но в то же время ряд других не менее важных положений не вошли в законы о гражданской службе многих субъектов Федерации. Это касается:

1) требований к служебному поведению гражданского служащего, урегулирования конфликта интересов на гражданской службе, пенсионного обеспечения, стажа государственной гражданской службы;

2) порядка прохождения государственной службы (республики Алтай, Бурятия, Башкортостан, Мордовия; Архангельская и Московская области, Хабаровский край и др.);

3) служебного контракта, его понятия и сторон, содержания и форм, срока действия и документов, предъявляемых при заключении служебного контракта, испытательных сроков и условий, перевода на другую должность гражданской службы, изменения существенных условий служебного контракта, отстранение от замещаемой должности гражданской службы (республики Алтай, Башкортостан, Бурятия, Калмыкия, Мордовия, Татарстан и др.);

4) государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе (Архангельская и Московская области, Хабаровский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Москва и др.) и иные положения.

Помимо специальных законов о государственной гражданской службе в субъектах Российской Федерации принято значительное число нормативных правовых актов, касающихся отдельных аспектов государственной гражданской службы. Ввиду того, что федеральное законодательство не унифицирует форму этих актов, и полномочия органов государственной власти в разных субъектах Федерации различны, автор осуществил систематизацию актов не по их юридической силе или форме, а по предмету правового регулирования. Были рассмотрены наиболее важные и типичные вопросы, которые установлены специальным законодательством о государственной гражданской службе субъектов Федерации. В частности, были выделены такие виды актов как, регулирующие:

а) организацию системы должностей и классных чинов;

б) финансирование гражданской службы и оплату труда служащих;

в) государственные гарантии, предоставляемые гражданским служащим;

г) формирование кадрового состава гражданской службы;

д) управление гражданской службой, обеспечение ее развития и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе;

В диссертации дана характеристика содержания нормативных правовых актов указанных групп.

^ В главе 2 – «Организационно-правовое обеспечение государственной гражданской службы: региональный аспект» - исследовано правовое регулирование кадровых процедур в субъектах Российской Федерации, дан анализ организации кадровой работы, системы управления государственной службой субъектов Федерации, рассмотрены проблемы и перспективы формирования кадрового резерва государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Основу механизмов, способствующих повышению эффективности деятельности гражданских служащих субъектов Федерации, должны составить современные кадровые технологии, среди которых отмечены такие как: назначение на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурса; содействие должностному росту государственных служащих на конкурсной основе; формирование и использование кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы; оценка результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена; ротация служащих и другие.

В диссертационном исследовании дан анализ таких кадровых процедур, как конкурс, аттестация, квалификационный экзамен государственных гражданских служащих.

В научной литературе существуют различные подходы к определению конкурса. Для одних авторов конкурс представляется как направление кадрового менеджмента, процесс оценивания кандидатов на замещение вакантных должностей с помощью соответствующего инструментария (А.Л.Гапоненко, А.П.Панкрухин). Другие авторы отождествляют конкурс с определенным порядком замещения должностей, соревнованием, имеющим целью выявление лучших участников (Базаров Т.Ю.). Третья группа исследователей акцентирует внимание на конкурсе как на способе возникновения трудовых отношений между организацией и работником (А.Н.Аверин, В.Р.Веснин, О.С.Виханский, А.И.Наумов). Автор сделал вывод о том, что конкурс как кадровая технология представляет собой способ решения задачи кадрового обеспечения вакансий в организации, социальный механизм соединения профессиональных возможностей человека с условиями и средствами их реализации.

В диссертации осуществлена систематизация правовых оснований проведения конкурса:

а) государственное нормативное регулирование (федеральные законы, указы и распоряжения, принятые Президентом и Правительст­вом Российской Федерации);

б) территориальное и видовое нормативное регулирова­ние (уровень органов власти субъектов Российской Федерации и законов о видах службы);

в) локальное нормативное регулирование (уровень отдель­ных органов исполнительной власти).

В Указе Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» определены: задачи конкурса; организационные аспекты проведения конкурса; правила принятия решений конкурсной комиссией; порядок проведения конкурса; некоторые аспекты методического обеспечения конкурса. Однако указанное положение предлагает общую схему возможных действий по реализации конкурсной технологии, а не конкретный порядок проведения мероприятий по конкурсному отбору. В связи с этим, каждая кадровая служба должна конституировать порядок проведения подоб­ных мероприятий для своей организации самостоятельно и должно быть за­креплено в соответствующих локальных нормативных актах (представлены примеры Ленинградской области, Хабаровского края и ряда других).

В работе выделены следующие этапы проведения конкурса на вакантную должность и дана характеристика процессуальных действий на этих этапах:

- подготовительный этап, в процессе которого определяются организационные подразделения, правила и порядок (процедуры) проведения, формируется профессиональная, правовая и материально-техническая база; продолжительность этапа – с момента принятия решения о проведении конкурса до объявления окончательного списка участников конкурса (претендентов);

- основной этап включает в себя непосредственно конкурсную процедуру, в том числе процесс сбора и обобщения информации о кандидатах; он продолжается с момента начала организации конкурсной процедуры, включает в себя промежуточные этапы с подведением итогов и принятием решений об участии конкурсантов в следующем этапе и завершается подведением итогов последнего этапа.

В работе отмечено, что институт аттестации государственных гражданских служащих имеет большое значение, как в практической деятельности самих служащих, так и для государственных органов, поскольку позволяет обеспечить наиболее эффективное использование кадрового потенциала органов государственной власти.

Исследованы доктринальные и законодательные дефиниции понятия «аттестация государственных гражданских служащих», раскрыты ее основные цели и задачи, а также процедурные особенности. Подчеркнуто, что главная цель аттестации государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации состоит в совершенствовании деятельности региональных органов государственной власти и их структурных подразделений по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной службы.

Автор разделяет мнение о том, что в ходе проведения аттестации решаются следующие задачи: соблюдение на практике принципов службы; обеспечение законности в системе функционирования службы; формирование профессионального кадрового персонала; выявление потенциальных возможностей служащих с целью их дальнейшего карьерного роста; применения к служащему мер ответственности и стимулирования; повышение дисциплины и ответственности служащих; поддержание стабильности службы; стимулирование повышения квалификации и профессионализма служащих; предупреждение и борьба с коррупцией в системе службы.

Организация и осуществление аттестационной деятельности (механизм аттестации) состоит из комплекса элементов, характеристика которых приведена в диссертационном исследовании:

  1. субъект аттестации - аттестационная комиссия;

  2. объект аттестации – государственные служащие, подлежащие аттестации;

  3. правовые нормы, регулирующие порядок осуществления аттестации;

4) аттестационная процедура – система последовательных действий по осуществлению аттестации.

В работе представлен развернутый анализ всех перечисленных элементов аттестационной деятельности на основе примеров региональной практики.

Также автор исследовал процедуру проведения квалификационного экзамена, целью которого является решение вопроса о присвоении классного чина государственному гражданскому служащему по замещаемой должности государственной гражданской службы.

Отмечено, что квалификационный экзамен в условиях реформирования государственной гражданской службы призван стать важным средством объективной оценки как принятых впервые на государственную гражданскую службу, так и тех, кто замещает в ней соответствующие должности.

В диссертационном исследовании дан анализ федерального и регионального законодательства о квалификационном экзамене и раскрыты особенности процедуры его проведения.

В научной литературе по проблемам государственной службы последних лет значительное место уделяется вопросам кадрового обеспечения государственной гражданской службы и анализу направлений кадровой политики российского государства.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации созданы различные модели организации управления государственной гражданской службой: наиболее типичной является ситуация, когда система управления государственной гражданской и муниципальной службами разделены. Чаще всего органом управления государственной службой субъекта является специализированный орган (Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы, Управление государственной службы и кадров Администрации Приморского края и т.п.), либо эти функции возложены на администрацию субъекта Федерации (Калужская область). Однако в практике встречается система объединенного управления двумя видами служб (пример Совета по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области; Управления государственной и муниципальной службы Московской области и Совета по вопросам государственной гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области).

По мнению автора, подобный вариант имеет ряд преимуществ, прежде всего, финансового характера, поскольку осуществляется финансирование из бюджета субъекта Федерации мероприятий по развитию и кадровому обеспечению государственной и муниципальной служб. Единому органу не требуется каких-либо согласований при решении вопросов об эффективном распределении и использовании кадровых ресурсов.

Деятельность органа управления государственной службой в субъектах Федерации реализуется через следующие функции:

1) выработку предложений по проведению кадровой политики, а также в целях контроля за ее реализацией;

2) координацию деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на гражданскую службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения гражданской службы, ведения Реестра государственных гражданских служащих, использования кадрового резерва, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих, а также в целях осуществления контроля за соблюдением в государственных органах законодательства о гражданской службе;

3) подготовку и внесение предложений о реализации положений законодательства о гражданской службе в установленном порядке;

4) обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов, созданной в органе по управлению государственной службой, и участия в деятельности аналогичных комиссий, создаваемых в государственных органах, а также в деятельности комиссий по проведению конкурсов на замещение должностей гражданской службы, по проведению аттестации гражданских служащих и по сдаче квалификационных экзаменов гражданскими служащими;

5) определение периодов службы (работы), которые включаются в стаж гражданской службы;

6) подготовку разъяснений и рекомендаций для государственных органов по вопросам гражданской службы.

Новые задачи государственной политики в сфере подготовки кадров были сформулированы в Послании Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.: «Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей…»6.

Отмечено, что президентские инициативы нашли отклик в субъектах Российской Федерации, где началась организационная работа по формированию резерва управленческих кадров. Например, Распоряжением Мэра Москвы от 1 октября 2008 г. № 252-РМ «О создании рабочей группы по подготовке предложений по формированию резерва управленческих кадров города Москвы» была сформирована рабочая группа по подготовке предложений по формированию резерва управленческих кадров города Москвы и утверждена Программа первоочередных мероприятий по формированию резерва управленческих кадров города Москвы. Подобные мероприятия осуществляются и в других субъектах Российской Федерации. На межрегиональном уровне готовятся соответствующие программы, к примеру, Концепция формирования единого кадрового резерва в Приволжском федеральном округе, была принята по решению Координационного совета Приволжского федерального округа по государственной кадровой политике, состоявшемся 25 июня 2009 г. в г. Перми под председательством полномочного представителя Президента Российской Федерации в ПФО для создания Единого кадрового резерва Приволжского федерального округа.

В диссертации дан анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации, регулирующих кадровый резерв государственной гражданской службы, а также исследованы организационные мероприятия по вопросам формирования кадрового резерва в отдельных регионах (г. Москва, Пермский край, Саратовская, Челябинская области и др.).

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы, конкретизирована позиция автора по рассматриваемым проблемам.


^ По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:


Статьи, опубликованные в ведущих

рецензируемых научных журналах и изданиях,

указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии


1. Костромина С.В. К вопросу о разграничении полномочий в сфере правового регулирования государственной гражданской службы // Государственная служба. 2009. № 1 (57). – 0,5 п.л.


Статьи в иных изданиях:

2. Костромина С.В. Принципы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации / Государственное управление и право. Выпуск 7, 2008 / Под общ. редакцией И.Н. Барцица. – М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2008. – 0, 8 п.л.

3. Костромина С.В. Управление государственной и муниципальной службой в субъектах Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 2. – 0,6 п.л.

4. Костромина С.В. Кадровый резерв государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. 2009. № 5. – 0,8 п.л.


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук


Костроминой Светланы Викторовны

Тема диссертационного исследования


^ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор
Барциц И.Н.


Изготовление оригинал-макета

Костроминой С.В.


Подписано в печать 20 апреля 2009. Тираж 80 экз.


Усл. печ. л. 1.


Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ___

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84



1 Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.


2 Ивановский В.В. Русское государственное право Ч. 1 Верховная власть и ее органы. - Казань, 1896. С. 578

3 Ивановский В.В. Русское государственное право Ч. 1 Верховная власть и ее органы. - Казань, 1896. С. 578

4Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления России и Устава о службе по определению от правительства. - Киев, 1890. С. 76.

5 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. - М.: Статут. 1999. - С. 55-56.

6 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. № 230. 6 ноября.





Скачать 331,36 Kb.
Дата конвертации26.05.2013
Размер331,36 Kb.
ТипДиссертация
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rud.exdat.com


База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2012
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Документы