Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в россии: теоретические и практические проблемы 12. 00. 05 Трудовое право; право социального обеспечения icon

Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в россии: теоретические и практические проблемы 12. 00. 05 Трудовое право; право социального обеспечения



Смотрите также:
  1   2


На правах рукописи


Гусева Татьяна Сергеевна


СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СЕМЬИ, МАТЕРИНСТВА, ОТЦОВСТВА И ДЕТСТВА В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ


12.00.05 – Трудовое право; право социального обеспечения


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук


Москва – 2012

Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина


^ Научный консультант


доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Тучкова Эльвира Галимовна


Официальные оппоненты:


^ Мачульская Елена Евгеньевна

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова


^ Федорова Марина Юрьевна

доктор юридических наук, профессор, Советник Конституционного Суда Российской Федерации


Васильева Юлия Валерьевна

доктор юридических наук, доцент, и.о. заведующего кафедрой трудового права и социального обеспечения юридического факультета Пермского государственного национального исследовательского университета


Ведущая организация


Ярославский государственный университет имени П.Г. Демидова


Защита состоится 11 апреля 2013 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д.9, зал заседаний диссертационного совета.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина.


Автореферат разослан « » 2013 г.


Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор И.О. Краснова

^ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Международные акты охраняют семью как естественную и основную ячейку общества, гарантируя оказание ей помощи, в особенности, при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несовершеннолетних детях и их воспитании. Конституция Российской Федерации устанавливает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Но реальное воплощение этих норм в жизнь непоследовательно и противоречиво. Семьи с детьми в России в большей степени по сравнению с остальными группами населения подвержены риску бедности. Доля детей в численности населения с доходами ниже прожиточного минимума составляет около 24 %, что существенно выше удельного веса детей в общей численности россиян (18,3%). Соответственно, и уровень бедности детей (19,4 % в 2009 г.) выше среднего по населению (13,2 %)1. Более того, разрыв между показателями общей бедности и детской бедности в последние годы не сокращается, а возрастает. Это свидетельствует о неэффективности перераспределительной политики и системы социальной поддержки семей с детьми2. В свою очередь материальная и жилищная необеспеченность влекут за собой проблемы, лежащие в плоскости человеческих взаимоотношений (социальное сиротство, безнадзорность детей, преступные посягательства со стороны взрослых).

Вопросы поддержки материнства, отцовства и детства как стратегического направления социальной политики неоднократно становились темой Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ3, но предпринимаемые меры поддержки семьи не носят системного характера, являются разовыми, «пожарными». В современной социально-демографической ситуации (естественной убыли населения России, низком уровне жизни семей с детьми) институты семьи, материнства, отцовства и детства приобретают повышенную публичную значимость, что настоятельно требует формирования законодателем системы социального обеспечения, учитывающей потребности родителей и детей. Значение социального обеспечения семей с детьми возрастает вследствие низкого размера оплаты труда и, как следствие, парадоксальной ситуации, когда зачастую двое работающих не могут прокормить двоих детей. Именно социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства является инструментом активной социальной политики инвестиций в человеческий капитал.

В то же время действующее российское законодательство не содержит конкретных гарантий уровня социального обеспечения, адресованных семье и позволяющих достойно содержать и воспитывать детей. Современная система социального обеспечения не способна эффективно защитить семью с детьми в состоянии социального риска: в законодательстве о социальном обеспечении явно доминирует публичный интерес государства, что выражается в преобладании мер, стимулирующих принятие решения о рождении ребенка, при этом меры, поддерживающие благосостояние семей с несовершеннолетними детьми, развиты недостаточно. Прямым следствием сложившейся ситуации является отказ семьи от выполнения воспитательной функции, из-за преимуществ бездетности дети вытесняются из семьи, с каждым годом нарастают тревожные тенденции увеличения социального сиротства.

В целях стимулирования семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принят Указ Президента РФ от 28 декабря 2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»4, который предусматривает введение ряда социально-экономических мер, таких как увеличение размеров социальной пенсии детям-инвалидам и инвалидам с детства I группы, единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью, компенсационной выплаты лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет, и др., что подтверждает особое значение социального обеспечения для поддержки семей с детьми.

Появление новых видов социального обеспечения, изменение размеров и порядка предоставления социальных выплат и услуг не всегда приводит к позитивным результатам. Наряду с введением материнского (семейного) капитала, регулярной индексацией размеров пособий гражданам, имеющим детей, установлением компенсации части средств, потраченных на содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, принимаются спорные законодательные решения: перевод ежемесячных пособий на ребенка на региональный уровень, отмена льгот детям-инвалидам в связи с «монетизацией льгот», сокращение сроков выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случаях ухода за больным ребенком, изменение порядка исчисления размера пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам, приведшего к значительному сокращению размера пособий. Именно отсутствие концептуального системного подхода к формированию законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства влечет его низкую эффективность и непрогнозируемые социальные последствия, а иногда и нарушение прав граждан на социальное обеспечение.

Существование столь широкого спектра проблем побудило автора к исследованию российской системы социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства.

^ Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ российской системы социального обеспечения семьи и в связи с материнством, отцовством и детством.

В ходе исследования были поставлены следующие задачи:

- выявить основные цели и задачи социальной политики государства, рассмотреть демографическую политику как составляющую социальной политики России, доказать особое значение социально-экономических мер, осуществляемых государством для поддержки и укрепления семьи;

- раскрыть содержание демографической функции права, исследовать воздействие трудового права и права социального обеспечения на демографические процессы;

- сформулировать понятие семьи и доказать необходимость признания семьи субъектом социально-обеспечительных правоотношений;

- обосновать роль социального обеспечения в поддержке и укреплении семьи, защите материнства, отцовства и детства на основе положений международных актов и норм Конституции Российской Федерации;

- рассмотреть материнство, отцовство и детство как основания возникновения правоотношений и дифференциации правового регулирования социального обеспечения;

- провести анализ системы пособий и иных социальных выплат семьям с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством;

- исследовать виды социального обеспечения семей, потерявших кормильца, условия и порядок их предоставления;

- проанализировать содержание правоотношений по социальному обслуживанию семей и детей-сирот, а так же по оказанию медицинских услуг в связи с материнством и детством;

- оценить состояние российского законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства, выявить тенденции его развития;

- охарактеризовать систему и структуру законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства и установить их соотношение с системой отрасли права социального обеспечения;

- разработать концепцию развития законодательства о социальном обеспечении семей с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством.

^ Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, универсальные научные методы (системно-структурный, структурно-функциональный, статистический, методы анализа и синтеза), а также специальные юридические методы (сравнительно-правовой, историко-правовой, метод правового моделирования).

^ Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области права, экономики, социологии, демографии. Теоретико-правовой фундамент диссертационного исследования определили работы таких ученых как А.И. Абрамов, С.С. Алексеев, А.И. Бобылев, А.М. Васильев, А.Б. Венгеров, О.С. Иоффе, В.Н. Карташев, Г. И. Литвинова, Л.С. Мамут, М.Н. Марченко, И.С. Морозова, С.В. Поленина, Т.Н. Радько, В.П. Реутов, О.В. Родионова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, М.Д. Шаргородский, А.А. Ушаков, А.И. Экимов и др.

Поставленные задачи потребовали обращения к работам специалистов в области конституционного права (М.В. Баглая, В.Д. Зорькина, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и др.), семейного права (О.Ю. Ильиной, О.Ю. Косовой, Р.П. Мананковой, А.М. Нечаевой, В.А. Рясенцева и др.), гражданского права (А.В. Баркова, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.Ю. Михеевой, Е.Г. Шабловой и др.).

В основу выводов автора положены труды представителей науки трудового права и права социального обеспечения – В.С. Андреева, В.С. Аракчеева, Е.И. Астрахана, К.С. Батыгина, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, С.И. Кобзевой, В.М. Лебедева, М.В. Лушниковой, А.М. Лушникова, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, М.И. Полупанова, В.Б. Савостьяновой, Г.С. Скачковой, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др.

В науке права социального обеспечения до настоящего времени специального комплексного исследования социального обеспечения семей и в случаях материнства, отцовства, детства предпринято не было, хотя отдельные вопросы рассматривали Е.Г. Азарова, Ю.Б. Корсаненкова, Е.В. Кравченко, Л.В. Отырба, Е.В. Соловьева, Л.В. Сотникова, Н.Т. Полис, Е.В. Протас, Е.Ф. Чернышева и др.

Многогранность проблемы исследования обусловила использование научной литературы по экономике, социологии, демографии. Важными источниками диссертационного исследования послужили труды экономистов (В.В. Антропова, Н.А. Волгина, Е.В. Жилинского, Л.С. Ржанициной, В.Д. Роика и др.), социологов и демографов (А.И. Антонова, Л.А. Беляевой, А.Г. Вишневского, С.В. Дармодехина, В.В. Елизарова, Н.М. Римашевской, Т.Ю. Сидориной, Ж.В. Черновой и др.)

^ Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное научное исследование теоретических и практических проблем правового регулирования социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства с учетом новейшего федерального и регионального российского законодательства, международных норм, зарубежного опыта развитых стран, обширной судебной практики последних лет. В диссертации обосновываются предложения, направленные на создание эффективной модели правового регулирования социального обеспечения семей с детьми, в целях решения важных социально-экономических проблем – обеспечения достойного уровня жизни граждан и воспроизводства населения России.

На защиту выносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна исследования:

1. Выработаны научно обоснованные предложения по совершенствованию понятийного аппарата отрасли – сформулировано базовое определение понятия семьи как совокупности лиц, связанных браком, родством, свойством, принятием детей на воспитание, или совместно проживающих и ведущих общее хозяйство. На основе базовой дефиниции даны определения понятий различных типов семьи - «многодетная семья», «молодая семья», «неполная семья».

2. Обосновывается, что семья должна признаваться субъектом права в тех случаях, когда удовлетворяются, с одной стороны, общие интересы семьи, а, с другой стороны, преследуется публичный интерес государства – сохранение семьи как социального института с целью выполнения присущих ей функций. На основе современных знаний отраслевой науки более детально исследована проблема правосубъектности семьи.

3. Материнство, отцовство и детство рассмотрены, во-первых, как взаимосвязанные правовые категории; во-вторых, как правообразующие факты-состояния, выступающие основаниями возникновения определенных видов социально-обеспечительных правоотношений; и в- третьих, как социальные риски, создающие для семьи угрозу материальной необеспеченности.

4. Доказана необходимость расширения круга лиц, обеспечиваемых пенсией по случаю потери кормильца, за счет наделения правом на пенсию лиц, не только состоящих в определенной степени родства или свойства с кормильцем, но и членов семьи, фактически состоящих с ним в семейных отношениях.

5. Впервые в науке права социального обеспечения поставлена проблема социального обеспечения детей, рожденных с использованием вспомогательных репродуктивных технологий, и детей, родившихся с использованием генетического материала умершего донора. Доказано, что пенсионное законодательство должно отразить практику активного использования современных методов репродукции.

6. Тенденция увеличения видов денежных выплат в системе социального обеспечения семей с детьми позволила обосновать необходимость введения в понятийный аппарат права социального обеспечения родовой категории «социальные выплаты» для обозначения денежных выплат, отличных от пенсий. Установлено, что теоретическая ценность категории «социальные выплаты» состоит в возможности усовершенствовать понятийный аппарат, разграничить и определить видовую принадлежность существующих социальных выплат. В систему социальных выплат предложено включать пособия, компенсационные выплаты и субсидии. Выявлены отличительные признаки этих выплат, сформулированы определения понятий «компенсационные выплаты», «субсидии».

7. Анализ выплат семьям с детьми с точки зрения целевой направленности позволил доказать их недостаточную эффективность и внести предложение о необходимости формирования единой системы социальных выплат, адресованных семье с детьми, в качестве самостоятельного элемента в системе социального обеспечения населения.

8. Впервые в отраслевой науке обоснована принадлежность правоотношений по социальному патронату и постинтернатному патронату к предмету права социального обеспечения. Доказано, что предметом указанных правоотношений является оказание комплекса социальных услуг семье или выпускнику интернатного учреждения, определяемого в целях преодоления трудной жизненной ситуации с учетом индивидуальных потребностей. Сформулировано предложение о регулировании отношений по социальному и постинтернатному патронату федеральным законодательством о социальном обслуживании.

9. Исследованы особенности взаимодействия системы права социального обеспечения и системы законодательства о социальном обеспечении. Представляя собой доктринальную модель системы законодательства, система права социального обеспечения динамично развивается под влиянием двух факторов: 1) объективных изменений общественных отношений в области социального обеспечения; 2) развития научных представлений о расширении отраслевого предмета правового регулирования.

10. Установлен характер влияния демографической функции права на структуру отрасли. Новые демографические ориентиры влекут изменение институциональной структуры отрасли, что выражается в появлении новых и существенном обновлении ранее сложившихся отраслевых институтов.

11. Выявлен существенный дефект законодательства субъектов РФ о социальном обеспечении семей с детьми, который заключается в отсутствии единообразной трактовки категорий, определяющих статус субъектов-получателей различных видов социального обеспечения. Это обусловливает различие в уровне социальной защищенности семей, проживающих в разных регионах России. Доказано, что тенденция децентрализации в законодательстве о социальном обеспечении семей с детьми, социальной поддержке материнства, отцовства и детства негативно отражается на материальном положении семьи и ее возможностях осуществлять содержание и воспитание детей.

12. На основе всестороннего комплексного научного исследования обозначенных в диссертации проблем разработана авторская Концепция развития законодательства о социальном обеспечении семьи и в связи с материнством, отцовством и детством. В Концепции обоснована необходимость подготовки и принятия федерального закона «О социальном обеспечении семьи и в связи с материнством, отцовством и детством», предложены основные разделы в структуре закона.

^ Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в выработке научно-обоснованной концепции развития российского законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства. Полученные автором результаты и теоретические выводы, сделанные на их основе, пополняют потенциал науки права социального обеспечения, могут быть положены в основу дальнейших научных разработок. Практическое значение выражается в предложениях, направленных на совершенствование содержания и структуры законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства. Результаты проведенного исследования могут послужить основой нормотворческой деятельности в сфере регулирования социального обеспечения семей, детей, родителей и лиц их заменяющих, а также полезным инструментарием оптимизации правоприменительной деятельности. Полученные автором результаты могут использоваться в учебном процессе при разработке методики преподавания и содержания учебного курса «Право социального обеспечения».

^ Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина.

Результаты исследования были использованы автором при подготовке комментариев к Федеральным законам «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации».

Основные положения диссертации содержатся в опубликованных автором монографиях, учебном пособии, статьях, а также в докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Сочетание государственного и договорного регулирования в сфере наемного труда и социального обеспечения» (Москва, 2012 г.), «Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ)» (Москва, 2011 г.) «Право и его реализация в ХХI веке» (Саратов, 2011 г.), «Проблемы модернизации правовой системы современного российского общества» (Красноярск, 2010 г.), «Современное состояние законодательства и науки трудового права и права социального обеспечения» (Москва, 2010 г.) и др.

Результаты исследования апробированы автором в процессе чтения лекций в Пензенском государственном университете.

Структура работы состоит из введения, пяти глав, объединяющих двадцать один параграф, заключения, библиографического списка.


^ ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении определена актуальность темы, цели и задачи исследования, методологическая и теоретическая основы исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, обоснована научная новизна исследования, его теоретическое и практическое значение.

^ Глава 1 «Демографическая политика государства и роль права в ее осуществлении», состоящая из четырех параграфов, посвящена исследованию целей и задач социальной политики государства, демографической политики как актуального направления социальной политики, характеристике семьи как социального института и воздействию права на демографические процессы.

В первом параграфе «Основные цели и задачи социальной политики государства» рассмотрены базовые модели социальной политики: либеральная, консервативная, социал-демократическая (Эспин-Андерсен), что позволило сделать вывод о различной роли государства в достижении социального благополучия граждан.

Выявлены и рассмотрены две точки зрения относительно государственного воздействия на социальную политику. Одни исследователи (А. Никифорова, Т.Ю. Сидорина) отстаивают необходимость усиления регулирующего воздействия государства в обеспечении системы социальной защиты населения. Другие ученые (О.В. Родионова, Л.С. Мамут) обосновывают переход к новой модели социального государства, которое будет лишь организатором помощи. Диссертант, анализируя положения Всеобщей декларации прав человека, Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики», Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, доказывает, что проведение социальной политики, ориентированной на развитие человеческого потенциала, - обязанность государства. Конституционные положения позволяют сделать вывод, что в основу государственной социальной политики должны быть положены такие социальные показатели, которые отвечают утвердившимся в обществе представлениям о достоинстве человека.

Главная цель социальной политики – обеспечение достойной жизни граждан – должна достигаться во взаимодействии с экономической политикой. Поэтапность и предсказуемость социальной политики должны обеспечивать государственные социальные стандарты, которые отражают количественные и качественные показатели, характеризующие уровень жизни населения.

Дана оценка минимальных государственных социальных стандартов, применяемых законодателем, - прожиточного минимума и минимального размера оплаты труда (МРОТ). Установлено, что величина прожиточного минимума рассчитывается исходя из заниженных норм потребления, определяется не на перспективу, а с опозданием и, как следствие, не гарантирует гражданам достойный уровень жизни. Диссертант разделяет высказанное в научной литературе предложение о введении различных минимальных стандартов для работающего населения (потребительский бюджет) и для социальных иждивенцев (прожиточный минимум) (М.Ю. Федорова). Доказано, что фактический размер МРОТ, несмотря на законодательные гарантии, ниже прожиточного минимума, что препятствует выполнению заработной платой основных функций (экономической, социальной, воспроизводственной) и снижает его регулирующее воздействие на среднюю заработную плату по стране.

Во втором параграфе «Демографическая политика – одно из направлений социальной политики на современном этапе» охарактеризована современная демографическая ситуация и предложены пути выхода из демографического кризиса.

Дана оценка Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года5 и выявлено три направления воздействия на общественные отношения: 1) сокращение уровня смертности и увеличение продолжительности жизни населения, 2) рост рождаемости, 3) регулирование внутренней и внешней миграции.

Одной из характеристик современного российского общества является низкая продолжительность жизни, основной причиной которой выступает высокая смертность граждан трудоспособного возраста. Тревожная тенденция роста смертности населения Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что гарантированное Конституцией РФ и международными актами право на жизнь, не обеспечивается надлежащим образом. Сократить уровень преждевременной смертности возможно, улучшив условия жизни людей, обеспечив их жильем, создав безопасные рабочие места, модернизировав систему здравоохранения, повысив доходы от занятости.

Уровень рождаемости в России недостаточен для обеспечения воспроизводства населения. На рождаемость отрицательно влияют: низкий денежный доход многих семей, отсутствие нормальных жилищных условий, современная структура семьи (ориентация на малодетность, увеличение числа неполных семей), тяжелый физический труд значительной части работающих женщин (около 15 %), условия труда, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, низкий уровень репродуктивного здоровья, высокое число абортов. В то же время большинство россиян не полностью реализуют свои установки на детность, и государству необходимо создавать максимально благоприятные условия для того, чтобы граждане смогли воплотить в жизнь свои репродуктивные планы. Создание достойных условий жизни в Российской Федерации поможет решить не только проблему повышения привлекательности России для мигрантов, но и оттока коренного населения из нашего государства за рубеж.

Приоритетным направлением решения демографической проблемы должно стать создание условий для роста рождаемости и продолжительности жизни посредством поддержки семьи, материнства, отцовства и детства. Обоснована необходимость проведения демографической политики, ориентированной на семью как важнейший институт в системе воспроизводства населения и жизнеобеспечения основных потребностей общества.

В параграфе третьем «Семья как один из важнейших социальных институтов и значение социально-экономических мер, осуществляемых государством для поддержки и укрепления семьи» доказана значимость института семьи и необходимость его поддержки государством.

Исследованы две основополагающие точки зрения на состояние и перспективы развития института семьи в России - концепции «кризиса семьи» и «модернизации семьи». Согласно концепции «кризиса семьи», произошедшая в России трансформация семьи является частным выражением глобального мирового кризиса социального института семьи, вызванного пороками социальной организации рыночно-индустриального типа (А.И. Антонов). Данный подход предполагает проведение активной семейной политики, направленной на поддержку полной многодетной семьи. Однако подобная концепция семейной политики осталась практически не востребованной. Большее распространение получила концепция «модернизации семьи», смысл которой состоит в том, что изменившаяся модель семьи (ставшая городской и нуклеарной) – результат закономерного исторического развития: на него невозможно повлиять путем «запретов и посулов», эти меры нарушают суверенитет семьи (А.Г. Вишневский). Сторонники этого подхода предлагают при проведении семейной политики минимизировать любое вмешательство в дела семьи и полагают, что государство должно поддерживать только нуждающиеся семьи.

Подход «невмешательства в дела семьи» нашел отражение и в Концепции демографической политики РФ, где одной из задач по укреплению института семьи является «повышение обязательств родителей по обеспечению надлежащего уровня жизни и развития ребенка», о роли государства в сохранении и укреплении семейных отношений, к сожалению, умалчивается. Сопоставление типичных видов семейной политики с условиями жизни и потребностями российских семей позволило доказать неприемлемость для России главного постулата либеральной семейной политики - «невмешательства в дела семьи». Принимая во внимание низкий уровень жизни российских семей с детьми, диссертант делает вывод о необходимости мер государственной поддержки семьи. При этом государство должно не регламентировать поведение семьи, а способствовать ее саморазвитию, не дистанцируясь от существующих проблем, создавать правовое поле для их разрешения.

Для обоснования значения социально-экономических мер, осуществляемых государством для поддержки и укрепления семьи, диссертант обращается к исследованию категории «семейный доход». Семейный доход складывается из доходов по труду (заработная плата или предпринимательский доход), пенсий, пособий и социальных выплат детям, прочих доходов (денежная помощь от родственников, доходы от личного подсобного хозяйства, доходы от использования имущества, проценты по вкладам и др.).

Установлено, что доходы по труду выступают основной частью наполнения семейного бюджета. Этот факт актуализирует поиск такого стандарта в сфере оплаты труда, который усилит мотивацию к трудовой деятельности, будет препятствовать росту иждивенческих настроений и создаст условия для развития семьи.

Поскольку и прожиточный минимум, и МРОТ рассчитываются на одиноко проживающего гражданина и не отвечают потребностям семьи, диссертант считает необходимым для экономически активного населения в качестве государственного социального стандарта использовать стандарт экономической устойчивости семьи. Этот социальный стандарт предложен экспертами РАН и учитывает удовлетворение всех необходимых потребностей населения: разнообразный рацион питания, смена одежды с учетом моды, предметы быта, необходимые для развития и организации досуга и отдыха (учебники, книги, телефон, недорогая бытовая техника, игрушки, велосипед и др.), кроме обязательных услуг - комфортное жилье и коммунальное обслуживание, также платные услуги образования, медицины, санаторий и дом отдыха.

В параграфе четвертом «Демографическая функция права: отраслевой аспект» диссертант исследует воздействие отрасли права на демографические процессы на примере трудового права и права социального обеспечения.

Предпосылкой актуализации демографической функции права выступает такой внешний фактор как естественная убыль населения Российской Федерации. Современная демографическая ситуация свидетельствует о необходимости правового воздействия на процессы, происходящие в обществе: без выраженной в праве государственной воли демографическую проблему не решить. Направления воздействия права на процессы рождаемости, смертности и миграции населения максимально продуктивно исследовать применительно к отдельным отраслям права с учетом отраслевого предмета и метода правового регулирования.

Особенность демографической функции трудового права состоит в том, что нормы этой отрасли права ориентированы на трудоспособное население и должны гарантировать повышение продолжительности и качества жизни путем увеличения уровня оплаты труда работников, создания безопасных условий труда, предоставления дополнительных гарантий работникам с семейными обязанностями.

Диссертант, подчеркивая, что минимальные гарантии в сфере оплаты труда не обеспечивают прожиточный минимум одинокого трудоспособного гражданина и не способны удовлетворить потребности работника с иждивенцем, обосновывает предложение о дифференциации размера заработной платы с учетом иждивенческой нагрузки. Увеличение доходов от занятости повысит благосостояние российских граждан, а в масштабах государства снизит удельный вес семей, нуждающихся в государственной социальной помощи.

В целях повышения эффективности воздействия трудового права на демографические процессы предложено рассматривать неполную занятость как частичную безработицу, а снижение доли заработной платы в семейном бюджете в этот период компенсировать пособием по безработице.

Депопуляция занятого населения осуществляется темпами в 2,5 раза превышающими сокращение всего населения России и существенную роль в этом играют профессиональные риски. Использование труда во вредных и опасных условиях не компенсируется должным образом ни в оплате труда, ни в будущем пенсионном обеспечении. Сокращение производственного травматизма и охрана здоровья работников за счет минимизации воздействия вредных факторов и профессиональных рисков должны стать основополагающими целями развития демографической политики и найти отражение в трудовом законодательстве.

Исследование демографической функции права социального обеспечения выявило мощный потенциал и низкую эффективность воздействия норм этой отрасли права на процессы смертности, рождаемости и миграции. Доказано, что при невозможности обеспечить высокий доход от занятости в виде оплаты труда возрастает востребованность инструментов социального обеспечения, которое является эффективным механизмом жизнеобеспечения нетрудоспособных граждан и противодействия неравенству.

Система социального страхования, обеспечивая возмещение утраченного заработка застрахованным гражданам, служит цели увеличения продолжительности жизни и улучшения ее качества. В отличие от государственного социального обеспечения страховые механизмы позволяют соотносить выплаты с заработком застрахованного лица и не ограничиваются минимальным уровнем удовлетворения жизненно необходимых потребностей. В целях повышения эффективности системы обязательного социального страхования предлагается увеличение базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, расширение охвата населения системой социального страхования, введение солидарного страхового взноса работника.

Сделан вывод о том, что учитывая государственную значимость воспроизводства населения России и поиска путей предотвращения демографической катастрофы, необходимо разработать целевую программу улучшения материального благополучия семей с детьми.

^ В главе 2 «Значение социального обеспечения в поддержке и укреплении семьи, защите материнства, отцовства и детства», состоящей из пяти параграфов, на основе анализа международных актов, Конституции РФ, законодательства о социальном обеспечении обоснована значимость мер социального обеспечения для поддержки семей с детьми, рассмотрены проблемы правосубъектности семьи и гендерного равенства лиц с семейными обязанностями.

В параграфе первом «Международные акты о социальной защите семьи, материнства, отцовства и детства» рассмотрено влияние положений международных актов о защите семьи, охране материнства, отцовства и детства на российское законодательство о социальном обеспечении.

Установлено, что отсутствие ратифицированных конвенций МОТ универсального характера негативно отражается на системности и качестве российского законодательства о социальном обеспечении, порождает трудности при приведении национального законодательства в соответствие с международными требованиями. В то же время ратификация международных актов не всегда дает ожидаемые результаты. Так, ратификация СССР в 1990 году Конвенции ООН о правах ребенка дала мощный импульс к развитию национального законодательства и принятию программных документов в русле обеспечения прав и интересов детей. При этом концептуальные положения «кочуют» из одного документа в другой, а ситуация в России практически не улучшается: сокращается детское население, не снижается количество выявленных нарушений прав детей, остаются на прежнем уровне показатели бедности семей с детьми.

Анализ международных актов позволил установить приоритет заботы государства о семье и ребенке, т.е. обязанность государства обеспечивать заботу о ребенке, гарантировать его благополучие первична по отношению к правам и обязанностям родителей, опекунов и других лиц, несущих за ребенка ответственность. Выявлена коллизия между нормами российского и международного права: согласно российскому законодательству, обеспечение прав и свобод ребенка, защита его законных интересов является обязанностью родителей, и только в случаях ненадлежащего исполнения ими обязанностей или злоупотребления предоставленными правами, выполнение функции заботы о детях переходит к государству.

Разрешение этой коллизии принципиально важно при решении вопроса об изъятии ребенка из семьи и означает, что меры, применяемые к родителям за ненадлежащее выполнение обязанностей по содержанию и воспитанию детей, могут быть оправданы только при условии выполнения государством своих обязательств по поддержке семьи, материнства, отцовства и детства. Государство обязано сопровождать любую семью, принимая во внимание приоритет интересов ребенка, осуществлять профилактику семейного неблагополучия, в том числе и средствами социального обеспечения.

Параграф второй «Конституционные основы социального обеспечения семьи в России» посвящен анализу положений Конституции Российской Федерации о праве на социальное обеспечение и государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства.

Конституционные положения позволяют сделать вывод, что граждане, у которых есть дети, имеют больший объем конституционных обязанностей (обязанности воспитания и содержания ребенка). Дополнительные обязанности должны уравновешиваться помощью семье со стороны государства. Защита государством семьи, материнства, отцовства и детства должна предполагать комплекс социально-экономических мер, неотъемлемой частью которого является система социального обеспечения.

Установлено, что система социального обеспечения семей с детьми включает пенсии по случаю потери кормильца, страховые выплаты в случае смерти кормильца в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, пособия в связи с рождением и воспитанием детей, субсидии и компенсации социально значимых расходов семьи, социальные услуги и медицинскую помощь.

В Конституции РФ закреплены фундаментальные положения, на которых должно строиться законодательство о социальной защите семьи, материнства, отцовства и детства, однако отсутствие эффективных механизмов распределения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в социальной сфере, игнорирование конституционных положений при формировании социально-обеспечительного законодательства приводит к нарушению права семей с детьми на социальное обеспечение.

В параграфе третьем «Материнство, отцовство и детство как основания возникновения социально-обеспечительных отношений и дифференциации в правовом регулировании социального обеспечения» выявлено содержание категорий «материнство», «отцовство», «детство» в праве социального обеспечения и проведено их исследование в качестве оснований дифференциации правового регулирования.

Материнство, отцовство и детство рассмотрены как взаимосвязанные правовые категории, ввиду того, что обязанность по воспитанию и содержанию детей лежит на родителях до тех пор, пока ребенок не достигнет совершеннолетия. Установлено, что российское законодательство не предусматривает специальных видов социального обеспечения, адресованных исключительно отцам, и приоритетным правом на все виды социального обеспечения обладает мать ребенка. С учетом мировых тенденций в области охраны материнства обоснована необходимость направленности регулирования на мужчин, что позволит повысить ответственность мужчины за семью и стимулировать проявление заботы о ней.

Материнство, отцовство и детство определены как правообразующие факты-состояния, служащие основанием для возникновения определенных видов правоотношений по социальному обеспечению. На основании предложения применять к юридическим фактам в праве социального обеспечения термин «социальные риски», поскольку он является своеобразным отграничением данной отрасли права от других отраслей российского права и указывает на ее публичный характер (А.Л. Благодир), материнство, отцовство и детство рассмотрены в качестве социальных рисков, поскольку все эти состояния создают для семьи угрозу материальной необеспеченности, ведь с появлением каждого ребенка уровень жизни семьи резко снижается.

Ввиду отсутствия эффективных мер социальной защиты семья рискует оказаться за чертой бедности. Более того, бедность воспроизводит бедность: дети, лишенные возможности жить достойно, вытесняются из социума, опасным следствием бедности является дезинтеграция населения (алкоголизм, наркомания, беспризорность и социальное сиротство). Тенденции нарастания в российском обществе «застойной» бедности и воспроизводства ее в новых поколениях убедительно доказывают необходимость признания материнства, отцовства и детства социальными рисками.

Диссертант доказывает, что именно дифференциация правового регулирования социального обеспечения по субъектному критерию позволяет учесть потребности и нужды определенной социальной группы и, принимая их во внимание, эффективно регулировать социально-обеспечительные отношения.

Автор полагает, что наличие на иждивении детей должно стать непременным условием дифференциации всех видов социального обеспечения, адресованных лицам с семейными обязанностями. Это позволит стимулировать выполнение семьей воспитательной функции, что особенно актуально в условиях роста социального сиротства.

Установлено, что у законодателя отсутствует четкая стратегия поддержки семьи с определенным количеством детей. Если для простого воспроизводства населения достаточно рождения двух детей в семье, то для обеспечения прироста населения необходимо стимулировать появление семей с тремя детьми, и для достижения указанной цели такой критерий дифференциации как очередность рождения ребенка в семье должен получить большее развитие. Предложено дифференцировать размеры «детских» пособий в зависимости от возраста детей с учетом их изменяющихся потребностей: чем старше ребенок, тем выше размер пособия.

Не получила пока должного отражения в законодательстве дифференциация социального обеспечения в зависимости от типа семей с учетом специфики свойственных им потребностей (молодые семьи, многодетные семьи, неполные семьи, малообеспеченные семьи и т.д.), в то же время это позволит добиться адресности и повысит эффективность социального обеспечения семьи.

В параграфе четвертом «Семья как субъект правоотношений» исследовано понятие семьи и охарактеризован статус семьи в современных правоотношениях.

Анализ положений российского законодательства позволил выявить тенденцию опережающего правотворчества субъектов РФ в установлении понятия семьи, которая вызвана безмолвием федерального законодателя и чревата тем, что в зависимости от региона проживания статус семьи может наполняться разным содержанием и приводить к различным правовым последствиям. Для исключения неоднозначного толкования понятия семьи диссертантом внесено предложение о фиксации соответствующего понятия в федеральном законодательстве.

С учетом тенденций правового регулирования в зарубежных государствах и практики Европейского Суда по правам человека диссертантом предложено определение понятия семьи как совокупности лиц, связанных браком, родством, свойством, принятием детей на воспитание, или совместно проживающих и ведущих общее хозяйство.

Установлено, что действующие правовые нормы не определяют права семьи как общности лиц, не предусматривают механизмы взаимодействия семьи и государства, что на практике приводит к отсутствию подлинных гарантий, обеспечивающих существование института семьи и выполнение присущих ему функций. Диссертант доказывает отсутствие объективных препятствий для признания правосубъектности семьи и усматривает причины, сдерживающие процесс признания семьи субъектом права, в отсутствии соответствующих правовых решений.

В диссертации выявлены предпосылки наделения семьи правосубъектностью в гражданско-правовых и жилищных правоотношениях и исследована проблема правосубъектности семьи в праве социального обеспечения. В силу того, что семья выступает субъектом пенсионных правоотношений по случаю потери кормильца, правоотношений по поводу обеспечения семейными пособиями, материнским (семейным) капиталом, сделан вывод о специальной правосубъектности семьи.

На современном этапе формирования правовой системы признание семьи субъектом права позволит адресовать различные меры защиты и охраны непосредственно семье как коллективу граждан, имеющему общие интересы и обладающему особым статусом (малообеспеченные, многодетные, неполные, молодые семьи). Сделан вывод, что в случаях, когда правоотношение направлено на удовлетворение общего интереса всех членов семьи, субъектом права должна признаваться семья.

В параграфе пятом «Гендерное равенство субъектов правоотношений» доказано значение и обоснована необходимость последовательного воплощения в российском законодательстве принципа равенства прав и возможностей мужчин и женщин.

Установлено, что существование в российском законодательстве гендерно-асимметричных правовых норм обусловлено советским правом, четко определявшим гендерные роли (поддержка работающих женщин и фрагментарное участие мужчин в воспитании детей). Анализ практики Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека свидетельствует о нарушениях принципа гендерного равенства в российском законодательстве, связанных с умалением прав мужчин с семейными обязанностями.

Доказано, что гендерная асимметрия правовых норм допустима только по основаниям, обусловленным физиологическими особенностями мужского и женского организма. В ракурсе гендерного равенства материнство необходимо рассматривать в двух аспектах. Первый подход связан с физиологическими особенностями и репродуктивными способностями женщины (возможность зачатия, вынашивания и рождения ребенка). Субъектом прав и обязанностей, связанных с деторождением, выступает только женщина-мать. Второй подход позволяет рассмотреть материнство (родительство) как социальный институт, связанный с заботой и воспитанием ребенка. Воспитательные функции может выполнять не только мать, но и отец, бабушка, дедушка и другие члены семьи независимо от пола, для этого им необходимо обеспечить равный объем прав и обязанностей.

^ В главе 3 «Социальные выплаты семьям с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством», состоящей из трех параграфов, исследована совокупность социальных выплат, адресованных семьям с детьми.

В параграфе первом «Пособия гражданам, имеющим детей» исследованы все виды пособий семьям с детьми, предусмотренные российским законодательством о социальном обеспечении, через призму их целевого назначения.

Выявлено соотношение денежных выплат и натуральной помощи в системе социального обеспечения семей с детьми. Установлено, что нередко в неблагополучных семьях полученные в виде пособий денежные средства не расходуются на удовлетворение прямых потребностей детей: дефицит средств существования обусловливает то, что неудовлетворенность даже витальных потребностей в таких семьях носит хронический характер, и появление дополнительного источника дохода уже не связывается с основной целью выплаты – удовлетворением нужд ребенка. Это позволяет предположить, что наибольшая эффективность социальной помощи семьям с детьми может быть достигнута путем сочетания денежной и натуральной форм обеспечения.

Установлено, что система пособий гражданам, имеющим детей, не выполняет своего главного предназначения – выравнивания доходов бездетных граждан и граждан с детьми, что позволяет сделать вывод о ее неэффективности. Несмотря на разнообразие видов пособий, предназначенных для граждан, имеющих детей, их доля в доходах семьи незначительна, а уровень выплат остается недостаточным для создания условий воспитания и достойного проживания семей с детьми. Ни одно из пособий гражданам, имеющим детей, не достигает цели, ради которой оно введено. Страховые пособия по беременности и родам получает чуть больше половины работающих женщин по причине «серой» занятости. Размер нестрахового пособия по беременности и родам не адекватен потребностям матери и новорожденного ребенка. Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, не стимулирует их к обращению в медицинские учреждения. Единовременное пособие при рождении ребенка не компенсирует семье расходы на покупку товаров первой необходимости для новорожденного. Пособия по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет не решают проблемы повышения уровня жизни семей с детьми, поскольку уровень бедности в старших возрастных группах детей существенно превышает среднероссийские показатели. Ежемесячные пособия на ребенка, несмотря на адресный характер, не улучшают условия жизни малообеспеченных семей.

Изложенное позволяет сделать вывод, что количество пособий должно перерасти в качество: целесообразно сократить количество выплат, но существенно повысить размеры оставшихся. Принимая во внимание основополагающие проблемы семей – нереализованную потребность в детях и низкий уровень жизни, целями пособий должно стать стимулирование рождаемости и помощь малообеспеченным семьям.

В параграфе втором «Компенсационные выплаты, субсидии, материнский (семейный) капитал в системе социальных выплат семьям с детьми» рассмотрены отличные от пособий и пенсий денежные выплаты в системе социального обеспечения.

Установлено, что компенсационные выплаты имеют принципиальное отличие от пособий, они должны быть направлены на возмещение понесенных или предстоящих расходов, но законодатель, произвольно устанавливая размеры компенсаций, снижает их значимость. Сейчас компенсационные выплаты не возмещают гражданам последствия социальных рисков, а, в лучшем случае, сглаживают их. Для того, чтобы компенсационные выплаты не растворились в системе пособий и стали самостоятельным видом целевых социальных выплат, законодателю необходимо учитывать и развивать особую природу этих предоставлений как адекватного механизма восстановления имущественного положения, нарушенного вследствие неблагоприятных последствий, соответствующего характеру вредного воздействия или фактически понесенным расходам в случаях, признаваемых государством социально значимыми. Именно, компенсаторная, восстановительная функция должна явно прослеживаться в нормативно-правовых актах.

Диссертант доказывает, что компенсационные выплаты – самостоятельный вид социальных выплат, отличный от пособий, обладающий следующими признаками: 1) они предоставляются при наступлении социальных рисков с целью возмещения предстоящих или понесенных расходов; 2) их виды и размеры устанавливаются в законодательстве; 3) финансируются из бюджетных средств; 4) предоставляются безвозмездно и безвозвратно.

Анализ законодательства о социальном обеспечении позволил выявить еще один вид социальных выплат, отличный от других, – субсидии. Главный сущностный признак субсидии - четко обозначенная в законодательстве цель ее предоставления.

Диссертант определяет субсидию в праве социального обеспечения как социальную выплату, предоставляемую на безвозмездной основе из бюджетных средств, предназначенную для использования строго в целях, установленных в законе, и в случае нарушения требования о целевом использовании, подлежащую возврату.

Рассуждая о значении субсидий для российских семей с детьми, диссертант отмечает внутрисистемную связь социально-экономических прав. Развивая точку зрения о том, что право на социальное обеспечение включается в механизм опосредования ряда социально-экономических прав в целях обеспечения их доступности для граждан (Т.К. Миронова), обосновывается вывод, что субсидии, благодаря целевому предназначению, зафиксированному в законе, становятся важным элементом механизма реализации гражданами, имеющими детей, таких социально-экономических прав, как право на жилище, право на занятие предпринимательской деятельностью и других прав.

В работе исследована и такая мера поддержки семей, имеющих детей, как материнский (семейный) капитал. Диссертант не разделяет точку зрения исследователей, полагающих, что материнский (семейный) капитал является новым видом социального обеспечения (А.Н. Ахмедшина, Ю.Б. Корсаненкова). Обосновано, что целевой характер использования этой денежной выплаты сближает материнский (семейный) капитал с таким видом социальных выплат как субсидии, сходными чертами является безналичная форма предоставления и финансирование социальной выплаты из бюджетных средств, правильнее было бы для обозначения данной выплаты использовать понятие «многоцелевая субсидия».

Диссертант определяет место норм, регулирующих отношения по поводу предоставления материнского (семейного) капитала в системе отрасли права социального обеспечения, полагая, что они объединены в подинститут, который является составной частью института социальных выплат.

Принимая во внимание низкий уровень жизни российских семей с детьми, предлагается предусмотреть возможность использования материнского капитала на текущие нужды семьи в случае, когда семья оказывается в трудной жизненной ситуации. На основе анализа законодательства субъектов РФ выработаны предложения по расширению направлений использования средств материнского (семейного) капитала.

На основе идеи об отграничении пенсий от других социальных выплат (В.С. Андреев, М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова) и анализа Классификатора правовых актов автор обосновывает предложение о введении в научный оборот такой правовой категории как «социальные выплаты», видя ее практический потенциал в формировании единой системы выплат, адресованных семье, и возможность ее использования в качестве одного из системообразующих начал при кодификации законодательства о социальном обеспечении. Теоретическая ценность родовой категории «социальные выплаты» состоит в возможности усовершенствовать понятийный аппарат, разграничить и определить видовую принадлежность каждой такой выплаты.

Диссертант определяет понятие социальных выплат, подчеркивая, что главный их признак - это целевое назначение каждой социальной выплаты. Если целевое назначение пенсий всегда единое – быть источником средств существования, позволяющим удовлетворять жизненно необходимые потребности человека, то целевое назначение социальных выплат может быть различным, но именно оно позволяет оценить их эффективность путем оценки конечного результата: достигнута цель или нет.

В параграфе третьем «Социальные выплаты в механизме оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям» диссертант исследует виды социальных выплат, адресованных гражданам, чьи доходы ниже прожиточного минимума.

Дается оценка эффективности правового регулирования отношений по предоставлению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, ежемесячных денежных выплат (ЕДВ), социальных доплат к пенсии и ежемесячных пособий на детей и констатируется их незначительное влияние на решение проблемы бедности семей с детьми.

Подвергается критике точка зрения о том, что целями государственной социальной помощи являются удовлетворение основных потребностей малоимущих и доведение их доходов до прожиточного минимума (Д.Е. Кожевников). Диссертант полагает, что данные цели являются промежуточными, а главное предназначение государственной социальной помощи – преодоление бедности, переход из категории социальных иждивенцев на самообеспечение.

Учитывая эту стратегическую цель, в диссертации исследуется региональное законодательство о социальных контрактах (договорах социальной адаптации), которые позволяют сочетать активные меры поддержки (социальные услуги) и пассивные (социальные выплаты). Диссертант полагает, что даже заключение социальных контрактов и предоставление целевых выплат не решит проблемы социального иждивенчества. Если социальный контракт преследует цель трудоустройства граждан, то низкий уровень оплаты труда и здесь окажет свое негативное воздействие на преодоление бедности семьи. Организация предпринимательской деятельности вряд ли возможна на длительный период, поскольку суммы пособий не велики и не могут выполнить функцию «стартового капитала».

^ В главе 4 «Социальное обеспечение семей, потерявших кормильца. Социальное и медицинское обслуживание детей и семей с детьми», состоящей из пяти параграфов, исследованы механизмы социального обеспечения при наступлении социального риска – смерти кормильца, а также такие виды социального обеспечения семей и детей как социальное обслуживание и бесплатная медицинская помощь.

В параграфе первом «Пенсионное обеспечение – один из основных видов обеспечения семей, потерявших кормильца» проведен анализ положений федеральных законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» в части пенсионного обеспечения семей, потерявших кормильца, что позволило разработать предложения по унификации норм указанных законов, предусматривающих различия в пенсионном обеспечении, которые не имеют объективных оснований.

В диссертации поставлена проблема обеспечения пенсиями детей, рожденных при помощи вспомогательных репродуктивных технологий. Доказано, что доступ мужчин к вспомогательным репродуктивным технологиям требует корректировки норм пенсионного законодательства, поскольку одинокий отец, по заказу которого выносила и родила ребенка суррогатная мать, становится не умозрительным, а вполне реальным субъектом правоотношений. Сейчас российское пенсионное законодательство определяет «круглого сироту» как ребенка, у которого умерли оба родителя, или как ребенка умершей одинокой матери, что нарушает пенсионные права ребенка, лишившегося единственного родителя – отца. Необходимо обеспечить гендерную сбалансированность положений законодательства и признать круглыми сиротами детей, умерших одиноких отцов.

Не менее остро стоит проблема пенсионного обеспечения ребенка, родившегося с использованием генетического материала умершего, ведь в рамках существующего правового поля ребенок уже рождается сиротой, что с позиции субъективных прав будущего человека – неродившегося ребенка недопустимо. Этот вопрос требует правового регулирования с учетом интересов будущих детей. Диссертант предлагает два варианта решения проблемы, это либо уничтожение генетического материала после смерти доноров во избежание дальнейшей неопределенности, либо запись в качестве родителей ребенка лиц, не имеющих генетического родства с ребенком, но являющихся заказчиками данного рождения, что сближает использование вспомогательных репродуктивных технологий с усыновлением. В этом случае право ребенка на пенсию по случаю потери кормильца будет производным, не от его генетических родителей, а от лиц, «де юре» выступающих родителями, а «де факто» - усыновителями, поскольку они не имеют кровного родства с ребенком.

Внесены предложения о наделении правом на пенсию лица, осуществляющего уход за ребенком до 16 лет, что согласуется с трудовым законодательством, поскольку с этого возраста, по общему правилу, ребенок может вступать в трудовые отношения, и стимулирует семейное воспитание, снижая риск попадания семьи в трудную жизненную ситуацию.

Диссертант подвергает критике предложения законодательной детализации понятия «иждивение» путем установления минимального размера помощи, получаемой иждивенцем (Н.А. Новиков), фиксации периода времени нахождения на иждивении (Е.Ю. Говорухина). Доказано, что приведенные предложения по изменению законодательства ухудшат положение детей и семьи. Именно оценочный характер, позволяющий индивидуально определить преобладание помощи умершего кормильца для члена его семьи, придает категории «иждивение» необходимую гибкость. Те критерии иждивения, которые установлены в действующем российском законодательстве, позволяют вовлечь в круг обеспечиваемых пенсиями по случаю потери кормильца большее число лиц, усиливая тем самым социальную защищенность семей, потерявших кормильца.

Отмечено, что в круг лиц, закрепленный законодателем для обеспечения пенсиями по случаю потери кормильца, не включены лица, которые не являлись близкими родственниками кормильца, но проживали совместно с ним и состояли на его иждивении. Установлено, что в действующем законодательстве есть правовая норма, которая позволяет получить страховое возмещение в связи со смертью кормильца нетрудоспособным лицам, состоящим на иждивении умершего или имевшим ко дню его смерти право на получение содержания, независимо от степени родства с кормильцем. Правовое решение, предусмотренное Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», представляется более удачным, позволяющим охватить всех лиц, нуждающихся в помощи, и соответствует тенденции расширительного толкования семейных отношений. Эту формулу можно взять за основу и использовать в пенсионном законодательстве.

Рассмотрена проблема размеров пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца, особенно остро она стоит в отношении трудовых пенсий, ведь размер трудовой пенсии по случаю потери кормильца должен гарантировать замещение семье заработка умершего кормильца. Установлено, что вывести соотношение размера трудовой пенсии и прежнего заработка кормильца из норм закона невозможно. Предложен возврат к модели определения размера трудовой пенсии с учетом стажа в процентном отношении к среднему заработку.

В параграфе втором «Обеспечение семей, потерявших кормильца вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания» рассмотрены условия назначения страхового обеспечения в случае смерти кормильца в результате воздействия производственных факторов.

Диссертант доказывает, что при предоставлении обеспечения семьям, потерявшим кормильца в результате воздействия неблагоприятных факторов на производстве, необходимо рассматривать несчастный случай на производстве и профессиональное заболевание как равнозначные события, следствием которых явилась смерть застрахованного лица. Этот вывод позволил обосновать необходимость пересмотра размеров единовременной страховой выплаты в случаях, когда смерть кормильца наступила не сразу, а спустя какое-то время, но ее причиной стало профессиональное заболевание или несчастный случай на производстве.

Подвергнута критике идея рассмотрения социального обеспечения лиц, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, и членов их семей как механизма, дублирующего обеспечение трудовыми пенсиями, в связи с чем доказывается необходимость его отмены (С.М. Ковалевский). Диссертант полагает, что подобный подход противоречит нормам международного права, поскольку и Конвенция МОТ № 102, и Европейский кодекс социального обеспечения рассматривают потерю кормильца и производственную травму как самостоятельные социальные риски. Российский законодатель, принимая во внимание эти положения, обоснованно предусмотрел в качестве самостоятельных видов социального страхования – обязательное пенсионное страхование и обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Система обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний дополнительно защищает экономически активное население, возмещая вред, причиненный жизни застрахованного лица при исполнении им обязанностей по трудовому договору.

В параграфе третьем «Социальное обслуживание семей с детьми» дана оценка эффективности функционирования системы социального обслуживания семей с детьми с точки зрения профилактики социального сиротства, что позволило сделать вывод о необходимости создания правового поля для активизации социальной работы с семьями, находящимися в трудной жизненной ситуации.

Установлено отсутствие в законодательстве о социальном обслуживании учета потребностей семей с детьми. Причины этого диссертант усматривает в том, что предоставление социальных услуг семье с детьми, в отличие от социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, своевременно не получило должного правового регулирования, что негативно отразилось на становлении системы социального обслуживания семей и негативном влиянии децентрализации правового регулирования сферы социальных услуг.

Анализ регионального законодательства показал, что для обозначения индивидуальной формы социального обслуживания семьи законодатель использует термины «социальное сопровождение», «социальный патронаж», «социальный патронат», которые нередко применяются как синонимы. Установлено, что социальное сопровождение и социальный патронаж урегулированы законодательством о социальном обеспечении, а нормы о социальном патронате содержатся в семейном законодательстве. Несовершенство федерального законодательства о социальном обслуживании семей с детьми и затем передача полномочий по социальному обслуживанию на уровень регионов, а так же «пограничность» правоотношений по социальному обслуживанию семей с детьми с семейными правоотношениями спровоцировали возникновение и дальнейшую эволюцию норм о социальном патронате в системе регионального семейного законодательства.

Диссертант доказывает, что социальный и постинтернатный патронат принципиально отличаются от патронатного воспитания (патроната): они не являются формой устройства ребенка в семью, их сущностной характеристикой является оказание комплекса социальных услуг семье или ребенку. Даже использование договора для оформления правоотношений не меняет содержания этих отношений, они имеют социально-обеспечительную природу.

Сделан вывод, что и социальный патронат, и социальный патронаж, и социальное сопровождение представляют собой индивидуальную форму социального обслуживания семьи. За разнообразной терминологией, используемой региональными законодателями, скрывается социальная услуга, а точнее их комплекс, подобранный в соответствии с индивидуальными потребностями семьи-получателя услуги. Доказана принадлежность этих правоотношений к предмету права социального обеспечения.

Это позволило диссертанту сделать вывод о необходимости регулирования института социального патроната федеральным законодательством о социальном обслуживании, что с учетом регионального опыта позволит в кратчайшие сроки внедрить механизм социального обслуживания семьи на всей территории Российской Федерации, а во избежание дальнейшей терминологической путаницы, применять для обозначения данной формы социального обслуживания семьи термин «социальное сопровождение».

В параграфе четвертом «Социальное обслуживание детей, лишенных родительской опеки и попечительства» исследованы вопросы оказания социальных услуг детям-сиротам, находящимся в интернатных учреждениях и в замещающих семьях.

Анализ действующего законодательства позволил установить, что в сфере социального обслуживания детей-сирот происходят позитивные изменения: с учетом возраста и состояния здоровья детей осуществляется дифференциация детских домов (общего типа, санаторные, специальные (коррекционные)), развивается сеть учреждений социального обслуживания (создаются специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, учреждения для обслуживания детей с ограниченными возможностями, предназначенные не только для постоянного, но и временного пребывания детей), создается система общественного контроля за обеспечением прав детей, находящихся в стационарных учреждениях. Однако все эти трансформации не могут решить проблемы формирования полноценной личности ребенка в условиях изолированного интернатного учреждения.

Стратегической целью социальной политики в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должно быть развитие форм семейного устройства, постепенный отказ от интернатного воспитания и передача детей в замещающие семьи, что принципиально важно для дальнейшей социализации ребенка, подготовки его к самостоятельной жизни. Достижение этой цели возможно за счет использования потенциала права социального обеспечения – развития системы социальных выплат и услуг, адресованных замещающим семьям.

Установлено, что, несмотря на сходство обязанностей усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей, патронатных воспитателей по отношению к ребенку, переданному в семью, статус соответствующей семьи и ее членов в праве социального обеспечения различается. Различия состоят в объеме прав на социальные выплаты.

Принимая во внимание различный объем прав семей, образованных при помощи разных форм семейного устройства ребенка, на социальные выплаты, диссертант доказывает, что право на социальное обслуживание должно быть гарантировано каждой замещающей семье, попавшей в трудную жизненную ситуацию, что позволит снизить число возвратов детей из замещающих семей в интернатные учреждения.

Диссертант считает, что институт приемной семьи, являвшийся пограничным и регулировавшийся ранее нормами как семейного права, так и права социального обеспечения, в настоящее время регулируется семейным и гражданским правом. В то же время институты социального и постинтернатного патроната, являясь формой социального обслуживания, тяготеют к праву социального обеспечения.

Развитие правового регулирования институтов постинтернатного патроната и социального сопровождения семьи с учетом выявленной отраслевой принадлежности правовых норм будет способствовать усилению социальной защищенности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, разработке механизмов работы с замещающей семьей в трудной жизненной ситуации, а в целом будет служить достижению стратегической цели – деинституционализации детей, оставшихся без попечения родителей.

В параграфе пятом «Медицинская помощь в связи с материнством и детством» рассмотрены проблемы правового регулирования бесплатной медицинской помощи матерям и детям.

Установлено, что на доступность и качество медицинской помощи, предоставляемой женщинам в связи с материнством и детям, оказывают влияние недостатки, характерные для современной российской системы здравоохранения: недостаточное бюджетное финансирование, неэффективность системы обязательного медицинского страхования, коммерциализация медицинских услуг.

Дана оценка правовому регулированию отношений по предоставлению родовых сертификатов, доказано, что главная его цель - повышение материальной заинтересованности медицинских учреждений в результатах своей деятельности при оказании медицинских услуг по сопровождению беременности и родовспоможению. О дополнительных правах женщины и ребенка как субъектов правоотношений по получению медицинских услуг на основании родового сертификата законодатель умалчивает. Подобное смещение акцента в правовом регулировании в лучшем случае не оказывает какого-либо ощутимого воздействия на качество медицинских услуг при ведении беременности и в родах, а в худшем – создает поле для злоупотреблений, ведь женщина не имеет права отказаться от передачи родового сертификата медицинскому учреждению, даже если качество услуг было неудовлетворительным.

Важной гарантией охраны здоровья является обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет, поскольку врачи подтверждают зависимость здоровья человека от полноценного питания в период беременности матери и первых лет жизни ребенка. Однако полномочия по исполнению этих обязательств делегированы субъектам РФ, а принятые в регионах нормативные правовые акты существенно отличаются друг от друга по объему и условиям предоставления питания при единстве системы здравоохранения страны. Анализ программ продовольственной помощи беременным, кормящим женщинам и детям раннего возраста в США и Великобритании позволил доказать необходимость решения этой проблемы на федеральном уровне, определив, что включает в себя понятие полноценного питания, порядок обеспечения питанием, кто и как определяет набор продуктов питания на ребенка, беременную или кормящую мать, каким категориям граждан выписываются рецепты на питание (с учетом или без учета доходов семьи).

Состояние правового регулирования отношений по предоставлению бесплатной медицинской помощи матерям и детям нельзя признать удовлетворительным и отвечающим потребностям семьи. Показатели состояния здоровья подтверждают необходимость усиления гарантий предоставления бесплатной медицинской помощи матерям и детям, расширения перечня видов медицинской помощи, оказываемой населению бесплатно.

В главе 5 «Анализ состояния российского законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства. Концептуальные основы его дальнейшего развития», состоящей из четырех параграфов, дана характеристика системы российского законодательства о социальном обеспечении семей с детьми, определена его система и структура, выявлены тенденции развития законодательства в этой области, изложена концепция развития законодательства о социальном обеспечении семей с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством.

В параграфе первом «Общая характеристика российского законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства» выявлены его характерные особенности. Рассмотрены узкий и широкий подходы к трактовке категории «законодательство», сформировавшиеся в российской правовой науке. Для целей исследования диссертант использует широкую трактовку понятия «законодательство», поскольку именно такой подход позволяет охватить всю совокупность нормативных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению семьи, материнства, отцовства и детства, а не только законы. Отмечено, что широкий подход применяется и законодателем при регулировании этой группы отношений.

Исследование законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства позволило выявить множественность нормативных актов; их частые изменения, не повышающие уровня социальной защищенности семей с детьми; неточности формулировок правовых норм, провоцирующие проявление «усмотренческого» подхода правоприменителей; рост подзаконного и ведомственного нормотворчества.

Диссертант полагает, что законы о социальном обеспечении будут более эффективны, если они выразят общую волю и согласованные интересы государства и населения. Для достижения этой цели разработаны предложения по повышению эффективности процедуры общественного обсуждения законопроектов.

Выявлен существенный дефект регионального законодательства - отсутствие единообразной трактовки категорий, определяющих статус субъектов-получателей социального обеспечения, что порождает разный уровень социальной защищенности семей, проживающих в разных регионах Российской Федерации. Устранение расхождений между базовыми понятиями в законодательстве о социальном обеспечении семей с детьми чрезвычайно важно, учитывая отнесение этой сферы законотворческой деятельности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В параграфе втором «Тенденции развития законодательства о социальном обеспечении семьи и в связи с материнством, отцовством и детством» установлены закономерности изменений законодательства о социальном обеспечении семей, родителей и детей.

Особую значимость в последнее время приобретает тенденция отсутствия преемственности правового регулирования отношений по социальному обеспечению. Установление нового правового регулирования неразрывно связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных действовать в новых условиях правовых норм и институтов и отказом от использования неэффективных правовых предписаний.

Достижение преемственности правового регулирования не должно препятствовать развитию системы социального обеспечения семей, матерей, отцов, детей. При изменении социально-обеспечительного законодательства недопустим отказ от достигнутого уровня гарантий прав граждан, но возможна и желательна ориентация на более высокие стандарты социального обеспечения, сформулированные в нормах международного права, что актуализирует вопрос о ратификации Россией Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» и Европейского кодекса о социальном обеспечении.

Анализ законодательства о пособиях по временной нетрудоспособности, беременности и родам позволил установить, что тенденция снижения социальных гарантий становится все более завуалированной: законодатель теперь применяет не явные предельные ограничители – максимальные размеры пособия, а трансформирует механизм определения размера пособия, делая изменения менее очевидными для граждан.

Доказано, что тенденция децентрализации в законодательстве о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства негативно отражается на социальной защищенности граждан. В настоящее время в региональном законодательстве воплощаются не объективные факторы, характерные для того или иного региона, а экономические возможности субъектов Российской Федерации. Это приводит к тому, что право на социальное обеспечение, а именно, объем социальных выплат и услуг ставится в зависимость от финансового благополучия региона. Право человека на социальное обеспечение должно быть гарантировано на общегосударственном уровне, путем установления единых социальных стандартов. Законодательство субъектов Российской Федерации является неотъемлемой частью системы российского законодательства и должно гармонично сочетаться с федеральным законодательством, дополняя его с учетом специфики конкретного региона (природных, климатических условий, культурных традиций, национальных особенностей проживающего населения и т.д.).

Выявленные тенденции развития законодательства о социальном обеспечении вызывают серьезную обеспокоенность положением семей с детьми, детей, оставшихся без попечения родителей, и приводят к дальнейшему ухудшению демографической ситуации в нашей стране.

В параграфе третьем «Система и структура законодательства о социальном обеспечении семьи и в связи с материнством, отцовством, детством и их соотношение с системой отрасли права социального обеспечения» на примере законодательства о социальном обеспечении семей рассмотрен один из ключевых вопросов в юридической науке и практике - соотношение системы права и системы законодательства.

Раскрывая взаимодействие системы права и системы законодательства, диссертант делает вывод о том, что система права представляет доктринальную модель системы законодательства, она имеет более стабильную структуру и по сравнению с системой законодательства, менее подвержена воздействию текущих потребностей социальной политики. В то же время система права социального обеспечения не статична, она динамично развивается, причем на ее развитие оказывают влияние два фактора: 1) развитие научных представлений об этой области правового регулирования; 2) объективные изменения общественных отношений.

Учитывая, что наряду с предметом и методом правового регулирования на построение системы права и законодательства влияют функции права (В.П. Реутов), в диссертации установлено влияние демографической функции права социального обеспечения на структуру отрасли. Новые ориентиры влекут изменение институциональной структуры отрасли права: появление новых институтов, существенное обновление прежних. При этом усложняются существующие институты системы права социального обеспечения, которые уже сложились на момент актуализации демографической функции – пенсии, пособия, социальное обслуживание, государственная социальная помощь. Изменения демографической функции влекут структурные преобразования отрасли законодательства. Введение законодателем дополнительных мер поддержки семей с детьми повлекло появление в структуре института пособий и социальных выплат нового подинститута - материнский (семейный) капитал.

Отмечено, что законодательство о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства является органичной частью системы законодательства о социальном обеспечении. Диссертант, исследуя структуру законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства на основе иерархических и федеративных структурных связей, установил, что погрешности структурных и системных связей между группами правовых норм препятствуют достижению согласованности и системности законодательства о социальном обеспечении семьи, матерей, отцов и детей, а главная цель – повышение уровня жизни семей с детьми при этом остается не достигнутой.

В параграфе четвертом «Концепция развития законодательства о социальном обеспечении семей с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством» изложена концепция, целью разработки которой является формирование системы социального обеспечения, отвечающей интересам семьи, позволяющей эффективно выполнять семье все присущие ей функции. Главной задачей на пути к достижению поставленной цели должно стать обеспечение стабильного материального положения семей с детьми при наступлении социальных рисков, преодоление бедности.

Диссертант доказывает, что меры государственной социальной помощи, направленные на борьбу с бедностью семей с детьми, должны быть различны для трудоспособных граждан и граждан, которые в силу возраста или состояния здоровья не способны заработать средства к существованию. Малообеспеченным семьям, имеющим в своем составе трудоспособных граждан, необходимо предоставить доступ к социальным услугам, направленным на выведение семьи из трудной жизненной ситуации, переходу на самообеспечение путем трудоустройства или развития семейного предпринимательства. Поддержано предложение о введении обязательного социального страхования на случай бедности семьи с работающими родителями вследствие низкого уровня оплаты труда, недостаточного для содержания иждивенцев (Н.И. Слугина).

Сопоставляя российское законодательство о пособиях по безработице с положениями международных актов, диссертант доказывает, что семья практически не защищена при наступлении безработицы: ограничение размеров пособия по безработице максимальным и минимальным пределом установленной величины грубо нарушает нормы международного права. Решение проблемы повышения размеров пособия по безработице видится во введении обязательного социального страхования на случай безработицы для работающих граждан и установлении размера страхового обеспечения на основе заработка, от которого будут исчисляться страховые взносы.

Предложены пути развития законодательства о пенсиях по случаю потери кормильца, социальных выплатах, адресованных семьям с детьми, а также о социальном обслуживании семей с детьми.

В рамках Концепции обоснована необходимость принятия Федерального закона «О социальном обеспечении семей и в связи с материнством, отцовством и детством». Учитывая значительный объем нормативного материала, который вберет в себя закон «О социальном обеспечении семей с детьми и в связи с материнством, отцовством и детством», считаем необходимым выделение в его структуре разделов «Общие положения», «Виды социального обеспечения семьи, в связи с материнством, отцовством и детством», «Заключительные и переходные положения». Возможно обособление в самостоятельный раздел правовых норм о социальном обеспечении отдельных категорий семей, что поможет целевой аудитории лучше ориентироваться в тексте закона. При структурировании основного нормативного материала законопроекта принципиально важной является опора на систему особенной части права социального обеспечения. В разделе о видах социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства необходимо системно урегулировать вопросы обеспечения пенсиями, социальными выплатами (пособиями, компенсационными выплатами, субсидиями и др.), натуральной помощью, социальными услугами.

^ В заключении подведены итоги и обобщены основные выводы исследования.





страница1/2
Дата конвертации19.08.2013
Размер0,6 Mb.
ТипДиссертация
  1   2
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rud.exdat.com


База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2012
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Документы