Энергетическая стратегия России в системе программных документов: внутри­государственные и международно-правовые аспекты icon

Энергетическая стратегия России в системе программных документов: внутри­государственные и международно-правовые аспекты



Смотрите также:
  1   2
«Энергетическое право».–2010.-№1.–С.7-23.


Энергетическая стратегия России в системе программных документов:

внутри­государственные и международно-правовые аспекты


Гудков И. В.,

заведующий сектором Юридического департамента ОАО

«Газпром», ст. преподаватель кафедры правовых проблем

ТЭКМИЭП МГИМО (У) МИД России, кандидат юридических наук

Лахно П. Г.,

доцент юридического факультета Московского государственного

университета им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук


«И явился ему Ангел Господень в пламени огня из среды тернового куста.

^ И увидел он, что терновый куст горит огнем, но куст не сгорает».

(Библия. Иск. 3:2)


Энергия — уникальное явление материального и духовного мира. Ее красота и элегантность, ее всесок­рушающая и вместе с тем всё созидающая сила восхищают и вдохновляют. Энергия — основа мирозда­ния, основа всего сущего. Наблюдая за огнем в кузнице (горн, процесс ковки), понимаешь, что весь путь ци­вилизации берет начало именно отсюда — из горяще­го горна. «Если вдуматься, все, что нас окружает, да и сами мы — сгустки энергии, дети Солнца. Энергией нас снабжают Солнце и дожди, уголь, уран и водород. Впрочем, и дожди, и уголь в конце концов без Солнца были бы невозможны»1.

Философское представление энергии как основ­ной движущей силы всякого развития и процесса дает нам широкие возможности для исследования различных аспектов этого многогранного явления. «Настоящий юрист — это человек с философскими взглядами и в то же время с огромным количеством фактического мате­риала в той области, в которой он специализируется!»2. Как фундаментальное, естественно-научное понятие, энергия означает количественную меру движения ма­терии, или, проще говоря, способность выполнять рабо­ту. Исконный смысл его — это действие, работа.

Специфика продукции энергетического сектора — энергии во всех ее проявлениях, — а именно она в пре­делах и объемах, определяемых нынешним уровнем развития науки и техники, используется человеком, : и, естественно, отношения между людьми в энергети­ческой сфере регулируются правом — обусловила признание за энергетической отраслью функции ба­зовой отрасли экономики и основы государственной экономической безопасности как сложной многофак­торной категории, характеризующей способность национальных экономик к расширенному воспроизвод­ству с целью сбалансированного удовлетворения по­требностей собственного населения на определен­ном уровне, противостоянию дестабилизирующим факторам (внутренним и внешним), а также обеспече­нию конкурентоспособности в мировой системе хозяйствования. В связи с этим обеспечение устойчивого функционирования и развития топливно-энергетиче­ского комплекса является приоритетным направлени­ем государственной экономической политики.

«Энергия в различных формах потребляется абсо­лютно всеми членами общества, причем особенностью данного процесса является его непрерывный характер. Это означает, что вопросы энергоснабжения были и остаются вопросами политическими»3.

Роль топливно-энергетического комплекса в сис­теме его взаимодействия с промышленностью опреде­ляется двумя видами экономических связей — топливно-энергетического комплекса как поставщика топлива, энергии, сырья и топливно-энергетического комп­лекса как потребителя конечной продукции смежных отраслей промышленности.

В настоящее время промышленность потребляет более 50 процентов произведенных в стране топливно-энергетических ресурсов и около 60 процентов электроэнергии4.

Одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу является энергетическая безопасность. Необходимыми условиями обеспечения национальной и глобальной энергетической безопас­ности являются многостороннее взаимодействие в интересах формирования отвечающих принципам ВТО — Всемирной торговой организации рынков энергоресурсов5, разработка и международный обмен перспективными энергосберегающими технологиями, а также использование экологически чистых, альтерна­тивных источников энергии6.

Основным содержанием энергетической безопас­ности являются устойчивое обеспечение спроса доста­точным количеством энергоносителей стандартного ка­чества, эффективное использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособности отечествен­ных производителей, предотвращение возможного де­фицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение ста­бильности функционирования систем энерго - и теплоснабжения7.

Энергетическая безопасность — это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо - и энергообеспечению. Эти угрозы определяются внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, а также состоянием и функционированием энергетического сектора страны.

^ Государство несет ответственность за энергети­ческую безопасность общества. Если принять во внимание, что, например, при прекращении подачи электроэнергии останутся без света дома и офисы, не будут работать компьютеры, будут нарушены телекоммуни­кации, перестанет функционировать компьютерное оборудование на промышленных предприятиях и транспорте, то станет очевидным, что энергоснабже­ние — безальтернативное условие жизнедеятельно­сти современного общества.

Весьма примечательна позиция Суда ЕС в ключевом решении по делу Campus Oil: «...нефтепродукты, ввиду их исключительной важности в качестве источника энергии для современной экономики, являются ключевым элементом существования госу­дарства, поскольку не только его экономика, но и, прежде всего, его институты, его основные публич­ные функции и даже выживание его населения зависят от них»8.

Политика России в указанной сфере осуществляется в соответствии с принятыми в 2006 г. на Санкт-Петербургском саммите «Группы восьми» решениями и рекомендациями и является открытой, построенной на принципах предсказуемости, ответственности, взаимного доверия и учета интересов производителей и потребителей. Важное значение имеет активное участие России в международном сотрудничестве по развитию энергетики будущего (водородной энергетики, термоядерной энергетики, использования энергии морских приливов и др.)9.

В этой ситуации развитые страны должны дать пример того, как искать и находить решения в энерге­тике. На саммите «Большой восьмерки» в Санкт-Пе­тербурге было сформулировано новое определение энергобезопасности как защищенности от угроз на­дежному топливному и энергетическому обеспече­нию и четко выделено шесть ключевых условий ее ук­репления:

♦ повышение прозрачности, предсказуемости и стабильности мировых энергетических рынков;

♦ улучшение инвестиционного климата;

♦ повышение энергоэффективности и энергосбе­режения;

♦ диверсификация видов энергии, обеспечение безопасности инфраструктуры;

♦ сокращение энергетической бедности;

♦ и наконец, решение проблемы изменения кли­мата.

На этой основе должен строиться общий курс, включающий взаимную ответственность поставщи­ков, потребителей и транзитных стран. В этих коорди­натах можно будет добиться долгосрочных гарантий энергетической безопасности на основе баланса ин­тересов сторон. Нужны понимание «общей энергети­ческой судьбы» и «политическая воля».

Особое значение указанное направление приобрело в последнее время в связи с охватившим эконо­мику кризисом, снизившим объем валютных поступле­ний в государственный бюджет страны.

Нынешний кризис, по мнению исследователей, в немалой степени вызван стихийностью развития ры­ночной экономики, спровоцированной волной актов ее дерегуляции10, в результате чего государство во многом устранилось как от адекватного воздействия на происходящие в экономике процессы, так и от от­ветственности за них, делегировав эти полномо­чия рынку. Очевидно, что в условиях экономического кризиса, когда значение объективных рыночных регуляторов существенно снижено, вмешательство государства с присущим ему механизмом правового регу­лирования отношений в сфере экономики не имеет альтернативы. Надо сказать, что действия государств в этом аспекте были своевременны и конструктивны11.

Немалый исследовательский интерес представля­ет формат такого вмешательства, в рамках которого необходимо обеспечить оптимальное сочетание как частных, так и публичных интересов, в том числе в энер­гетической сфере12.

В советский период накоплен фундаментальный опыт стратегического планирования в энергетике. Тог­да разрабатывались комплексные энергетические пла­ны и программы, не имеющие, по мнению специалис­тов, в настоящее время аналогов по эффективно­сти своей реализации13. С провозглашением курса на переход к рыночным отношениям энергетическое планирование на постсоветском пространстве, к со­жалению, во многом утратило свои позиции. Отказ от энергетического планирования привел к утрате це­лей регулирования энергетической отрасли, в том числе сегмента энергопотребления, что усугубило эк­стенсивную направленность использования природно-ресурсной базы и бесконтрольное повышение энергоемкости экономики.

ЭС-2030—уже не первый документ подобного рода. Энергетических стратегий в России начиная с 1991 г. было разработано несколько. Последняя — с проекцией на 2030 г. Но все они базировались на трех китах. Пер­вое — обеспечение энергетической безопасности страны и ее регионов. Там должно быть достаточно ресурсов, они должны быть экономически доступны и тех­нологически допустимы. Ресурсная достаточность оп­ределяет физические возможности бездефицитного обеспечения энергоресурсами национальной эконо­мики и населения, экономическая доступность — рен­табельность такого обеспечения при соответствующей конъюнктуре цен, экологическая и технологическая допустимость — возможность добычи, производ­ства и потребления энергоресурсов в рамках существующих на каждом этапе технологий и экологических ограничений, определяющих безопасность функционирования энергетических объектов14. Второе — эффектив­но использовать природные ресурсы и весь энергетичес­кий потенциал, все национальное богатство для разви­тия экономики и повышения качества жизни населения. Третье—инновационно обновить как сам ТЭК, так и с его помощью всю отечественную промышленность15.

Формирование долгосрочной государственной ; экономической политики, в том числе в сфере энергетики, началось с первых шагов новой России как само­стоятельного государства, что было законодательно (закреплено на самом высоком правовом уровне. В Конституции РФ 1993 г. установлено: «В ведении Российской Федерации находятся... федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы...» (п. «и» ст. 71).


Схема 1.16

В развитие конституционных положений государ­ственная энергетическая политика новой России зак­репляется на законодательном и ином нормативно-правовом уровне17.

Говоря об энергетической безопасности, подразу­меваем триаду: ресурсная достаточность, экономи­ческая доступность и технологическая (и экологичес­кая18том числе климатическая19) допустимость энер­госнабжения.

Решением Правительства РФ от 10 сентября 1992 г. № 2620 (опубликовано не было) была одобрена.

Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях. Указом Президента РФ от 7 мая 1995 г. № 472 были утверждены «Основные на­правления энергетической политики РФ на период до 2010 г.»21, а Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 1006 одобрены Основные по­ложения Энергетической стратегии на период до 2010 г22. Первая редакция Энергетической стратегии России на период до 2020 г. была разработана в соот­ветствии с решением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. №38923.


В ноябре 2000 г. Правительство одобрило первую редакцию Основных положений Энергетической стратегии России и отправило ее на доработку.

Необходимость доработки Энергетической стра­тегии обусловливалась:

♦ исключительно важной ролью, которую играет ТЭК в экономике России;

♦ низкой энергоэффективностью экономики страны и, как следствие, высокими издержками обще­ства на свое энергообеспечение;

♦ глобализацией энергетических рынков;

♦ наметившимся ростом экономики страны в ус­ловиях прогрессирующего старения и износа основных фондов энергетики.

Решением Правительства РФ от 23 ноября 2000 г. № 39 (протокол заседания Правительства — опублико­ван не был) был одобрен новый вариант «Основных по­ложений Энергетической стратегии России на период до 2020 г.», а в 2003 г. распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р24) утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.

Новая Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. соблюдает преемственность по отношению к ЭО2020, что свидетельствует о достаточной обоснован­ности прогнозов развития энергетического сектора стра­ны, выполненных в ЭО2020. Формирование новой Энергетической стратегии не связано с плохим каче­ством предыдущей и нереализуемостью основных ее па­раметров. Как отмечают специалисты, за годы реализа­ции ЭО2020 была подтверждена адекватность ее поло­жений реальному процессу развития энергетического сектора страны, даже несмотря на то, что в это время происходили резкие изменения внешних и внутренних факторов, влияющих на развитие ТЭКа.

Тем не менее в документе предусматриваются до­работка и уточнение Стратегии не реже чем раз в пять лет. Поэтому новая ЭС—преемница предыдущей. Она обеспечивает корректировку ориентиров, мак­симальный учет новых тенденций развития экономики и энергетики, появление новых технологий и расшире­ние временного горизонта до 2030 г. в соответствии с требованиями времени.

Принятые Энергетическая стра­тегия России на период до 2030 г., Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 г., утв. в 2006 г. рас­поряжением Кабинета министров Ук­раины № 145-р, в которой, в частно­сти, предусмотрены разработка и при­нятие Энергетического кодекса, Кон­цепция развития отраслей топливно-энергетического комплекса Республи­ки Таджикистан на период 2003-2015 гг., утв. постановлением Правительства Республики Таджикистан от 3 августа 2002 г. № 318, аналогичные акты в других странах СНГ свидетельствуют о возвращении к энергетическому планированию, которое призвано обеспечить построение взаимовыгодных партнерских отно­шений между государством и субъектами хозяйствова­ния в преодолении кризиса энергопотребления. Документы программного характера в области энергетики приняты во многих развитых странах: в США25, Норвегии26, Китае, Японии, в ЕС27.


Цели ЭС-2030 заключаются в:

♦ трансформации структуры экономики страны в пользу наименее энергоемких отраслей;

♦ переходе страны в целом и ее основных регионов от экспортно-сырьевого к ресурсно-инновационному развитию с качественным обновлением самой энергети­ки (как топливной, так и нетопливной) и смежных отрас­лей, т.е. в объединении сырьевой модели и инноваций;

♦ рациональном снижении доли ТЭКа в общем объеме инвестиций в экономику страны при увеличе­нии абсолютных объемов инвестиций в энергетику, не­обходимых для развития и ускоренной модернизации, этого сектора и требуемого роста масштабов его дея­тельности;

♦ повышении энергоэффективности и снижении ' энергоемкости экономики до уровня стран с аналогич­ными природно-климатическими условиями (Канада, страны Скандинавии);

♦ последовательном ограничении нагрузки ТЭКа на окружающую среду и климат путем снижения выб­росов, загрязняющих веществ, сброса загрязненных сточных вод, а также эмиссии парниковых газов, сокра­щения отходов производства и потребления энергии.

Главный внутренний вызов заключается в необходимости выполнения энергетическим сектором страны своей важнейшей роли в рамках предусмотренного Концепцией перехода на инновационный путь разви­тия экономики.


Схема 2.28

Энергетический сектор должен содействовать вос­производству человеческого капитала (через развитие энергетической инфраструктуры и предоставление энергетических товаров и услуг по социально доступным ценам, обеспечение устойчивого воспроизводства вы­сококвалифицированных кадров и повышение качества жизни граждан страны, в том числе занятых в энергетическом и смежных секторах), а также способствовать переходу к новой модели пространственного развития, опирающейся на сбалансированное развитие энергетической и транспортной инфраструктуры29.

ЭС-2030 в отличие от аналогичных документов, разработанных ранее, привязана не к годам, а к этапам стратегического развития, отметил министр энергетики Сергей Шматко. Кроме того, в ней заложены новые вводные макроэкономические условия. По словам министра, ЭС ориентирована на снижение зависимости экономики страны от нефтегазового сектора с 30 до 18%30.

Смысл создания Стратегии состоит в том, чтобы обеспечить баланс интересов государства и бизнеса.

Государство старается обеспечить сбалансирование развития всех отраслей экономики. В отличие от бизнеса оно стремится не столько к коммерческой, сколько к социально-экономической эффективности народного хозяйства, например, ставит цель выйти на определенный уровень доходов в расчете на душу населения (подушевое потребление энергии) или уменьшить энергоемкость экономики. На единицу ВВП мы тратим в 5~6 раз больше, чем развитые европейские страны, и в 12-16 раз больше, чем США и Япония31. Например, исходя из социально-экономической эффективности снижения нагрузки на окружающую среду, развивать альтернативную энергетику очень важно, несмотря на текущую ее коммерческую непривлекательность, поскольку реальная отдача от вложений в этот вид деятельности возможна лишь в отдаленной перспективе32.

Бизнес же устремляется туда, где видит возмож­ность больше заработать при действующих экономи­ческих условиях, и это совершенно естественно и правильно: он стремится к коммерческой эффективности. Цели компании просты и краткосрочны: минимизация налогов и максимизация прибыли, максимальная эф­фективность на вложенный капитал.

Энергетическая стратегия нужна, чтобы компании (бизнес) понимали, какие цели государство ставит перед отраслью, какие направления стремится развивать и что оно будет предпринимать для этого. Компании работают в текущей системе координат. Задача Стратегии — изменить эту систему в нужную сторону, формируя новые рамочные условия бизнеса с таким расчетом, чтобы бизнесу было выгодно инвестировать в программы, намечаемые государством, т.е. в развитие государственно-частного партнерства, о чем неоднократно говорится в ЭС-2030.

Зарубежный опыт также свидетельствует о том, что наиболее эффективной является форма государ­ственно-частного партнерства, основанного на про­граммном документе стратегического характера, onределяющем цели и приоритеты государственной энергетической политики, способы их достижения, а также механизм государственной поддержки субъектов хозяйствования, участвующих в реализа­ции принятой государственной программы.

На рубеже 1973-1974 гг. произошел так называемый «нефтяной шок» ОПЕК, последовавший за кризисом на Ближнем Востоке, в результате которого цены на нефть поднялись в четыре раза. Резкий рост цен повторился в 1978—1979 гг., что было связано с волной национализации, прокатившейся в нефтедобывающих государствах Аравийского полуострова, и, в более широком плане, с борьбой за экономическую и поли­тическую независимость.

Данные обстоятельства привели к переломному моменту в европейской энергетической политике. Она стала более координированной, поскольку были осознаны общие для всего сообщества вызовы33.

Это положило начало полномасштабному энер­гетическому планированию в зарубежных странах. Ибо так называемое нефтяное эмбарго наглядно за­свидетельствовало уязвимость энергетик развитых стран Западной Европы и США, обусловленную высоким уровнем их зависимости от импорта энергоноси­телей. Возникла необходимость изменения приорите­тов государственной экономической политики в вопросах энергообеспечения.

Программы преодоления энергетического кризиса, разрабатывавшиеся различными государствами, бе­зусловно, отличались друг от друга. Однако основным способом преодоления негативных тенденций в энерге­тике было избрано государственное энергетическое планирование, охватывающее следующие направления: 1) количественная и качественная (с позиции обеспечения энергоэффективности) оценка необходимого уровня энергопотребления; 2) создание резервного (стратегического запаса энергоресурсов; 3) обеспече­ние доступа к резервным, но неиспользуемым по причи­не недостаточной экологичности энергоносителям, прежде всего углю; 4) активизация усилий по производству энергии из возобновляемых источников. Энергетическое планирование дало свои результаты.

Один из ведущих специалистов по вопросам энер­гетической политики США А.В. Корнеев отмечает: «Механизм снижения энергетической зависимости государства в общих чертах предусматривал: 1) диверси­фикацию источников энергии за счет перевода промышленности на использование угля и других энергоресурсов вместо импортных нефти и природного газа; 2) введение режима жесткого контроля за эффектив­ностью использования энергии; 3) увеличение объемов собственной добычи углеводородов; 4) расширение использования альтернативных, возобновляемых источников энергии. Результатом предпринятых уси­лий по энергетическому планированию стало сокращение удельного веса нефти и природного газа в энер­гетическом балансе США на 78% за период с 1973 по 1990 г. При этом произошедший за тот же период об­щий экономический рост на 50% вызвал увеличение энергопотребления всего на 9%»34.

Для юриста, исследующего правовые проблемы энергетики (как, впрочем, для любого юриста, работаю­щего с официальными документами), помимо самого со­держания документа, значимы его юридическая квалификация, юридическая сила, место в иерархии офици­альных документов, тем более — нормативно-правовых актов. В связи с этим уместно поставить вопрос о том, какое место ЭС-2030 занимает в системе стратегиче­ских и программных документов, других официальных ак­тов (см. схему)35, поскольку многие проблемы связаны именно с выяснением, четким определением места Стратегии в системе официальных документов страны. Надо отметить, что Стратегия согласована с самыми глав­ными документами подобного рода, определяющими развитие страны, с Концепцией долгосрочного социаль­но-экономического развития РФ до 2020 г. и Долгосроч­ным прогнозом развития экономики России до 2030 г. Дается набор инструментов экономической мотива­ции, применяемых для того, чтобы стимулировать част­ные компании реализовывать проекты, отвечающие целям политики государства, а в отраслевых програм­мах и схемах конкретизировать планы действий вплоть до каждой скважины. Уже исходя из этого, компании | будут создавать свои инвестиционные программы на 3-5 лет. В результате можно будет рассчитывать, что стратегические документы разных уровней не будут противоречить друг другу и приведут к тому результату, на который рассчитывали их авторы.

Стратегия — не документ прямого действия, это до­кумент для документов. Она не может и не должна под­менять собой программы (генеральные схемы развития отраслей и регионов, инвестиционные программы от­раслей и энергетических компаний), она задает при­оритеты и ориентиры, с которыми должны согласовы­ваться программы.

И это совершенно логично, ибо цели ЭС-2030 и этапы ее реализации должны исходить из общей экономической и социальной стратегии государства. То же можно сказать и об отраслевых стратегиях и планах развития.

ЭС-2030 содержит в себе индикаторы, на базе которых в настоящее время ведутся работы по созда­нию Генеральной схемы развития газовой отрасли, Генеральной схемы развития нефтяной отрасли, Госу­дарственной программы энергосбережения и др.36

Действуя логично, исходя из системы стратегиче­ских документов, государство ставит глобальные задачи в Концепции и Долгосрочном прогнозе, а в ЭС-2030 объясняет, какими средствами достигаются эти цели.


Схема37. Место ЭС-2030 в системе стратегических и программных документов.


Как подчеркивает заместитель Генерального директора по науке Института энергетической стратегии Министерства энергетики РФ А. Громов, «важно не то, чего нет в Стратегии, а то, что в ней есть. Нельзя рас­сматривать ЭС-2030 как простой набор конкретных проектов, технологий, компаний, объемов государ­ственной поддержки, который можно использовать для лоббирования частных вопросов развития энергетики. Это искажает саму сущность стратегии как документа. Стратегия состоялась, если после ее принятия нельзя действовать так, как будто ее нет. Понимание этого делает абсолютно необходимым принятие Энергети­ческой стратегии именно сегодня и именно в условиях кризиса, поскольку правильно и вовремя выбранный : путь стратегического развития энергетики страны позволит не только улучшить состояние российского энергетического сектора, но и самим повлиять на внешние условия развития энергетики, построить свое энергетическое будущее, основанное на целевых ориентирах развития энергетики, а не на переменчивых прогнозах»38.

ЭС-2030 — объемный документ, содержащий 89 страниц основного текста и 5 приложений на 49 стра­ницах. В восьми разделах документа отражены как те­кущие результаты реализации предыдущей Энергетической стратегии России до 2020 г., так и сформулированы цели и задачи на период до 2030 г.

А в пяти приложениях сформулированы конкретные показатели и индикаторы, в большей части цифровые, развития топливно-энергетического комплекса России.

Особое место в нем занимает Приложение № 5 Сводный план («дорожная карта») мероприятий госу­дарственной энергетической политики на период до 2030 г., обеспечивающих реализацию стратегии. В нем, наряду с другими (всего 23 пункта) и в развитие п. 41 «Развитие внутренних энергетических рынков» раздела V «Государственная энергетическая политика; Энергетической стратегии», предусмотрены меры no развитию внутренних энергетических рынков: I) по совершенствованию государственного контроля за уровнем экономической концентрации; 2) по созданию и развитию отечественных систем биржевой торговли всеми видами топливно-энергетических ресурсов; 3) по формированию эффективной и стабильной системы тарифо- и ценообразования на энергетических рынках.

Нормативные правовые акты классифицируются по разным основаниям. Одним из главных является способ выражения (формирования) воли органов государства — название, вид, формат официального документа, в котором содержатся правила поведения: (текст акта). Согласно этому критерию традиционно в юридической литературе выделяются следующие виды источников права:

♦ нормативный правовой акт;

♦ правовой обычай;

♦ юридический прецедент;

♦ нормативный договор;

♦ юридическая доктрина.

Необходимо сказать, что в Конституции РФ нет; упоминания о таких видах актов, как концепция, стратегия и доктрина. Кроме того, ни в общей теории права, ни в конституционном праве вопросы понятия и правовой природы данных актов фактически не разработаны.

В одной из фундаментальных работ последнего времени «Источники права»39 М.Н. Марченко, говоря; общем обо всех существовавших в истории видах правовых актов, упоминает и правовую доктрину. Однако в работе не дается исчерпывающей квалификации этого явления. Мало сказано о доктрине, о стратегии, о концепции как правовых явлениях в работах других авторов. Вряд ли вызывает сомнение то, что эти документы не являются классическими источниками права. Но их влияние, и притом существенное, на развитие правового обеспечения соответствующих сфер (в нашем случае — энергетики) не вызывает сомнений. Достаточно сослаться на положения ЭС-2030 о том, что система реализации Стратегии предусматривает принятие нор­мативных правовых актов, обеспечивающих реализацию основных положений настоящей Стратегии.

В Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной бе­зопасности», которым утверждена названная Стратегия, Секретарю Совета безопасности поручено ежегодно представлять доклад о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению, в том числе о ходе реализации Стратегии национальной безопасно­сти Российской Федерации до 2020 г. вносить проекты нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам реализации Стратегии наци­ональной безопасности Российской Федерации до 2020 г. представить предложения по приведению нор­мативных правовых актов Президента Российской Фе­дерации в соответствие с настоящим указом. То есть осуществлять правовое обеспечение Стратегии.

Рассмотрим определения (понятия) исследуемых официальных документов.

Концепция (лат. Conceptioпонимание, систе­ма)— определенный способ понимания (трактовки) какого-либо предмета, явления или процесса; основная точка зрения на предмет руководящая идея для их систематического освещения. Употребляется это понятие также для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в научной, художественной, технической, политической и другой деятельности40. В экономической литературе концепция определяется как генеральный замысел, определяющий стратегию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ, или как система взглядов на процессы и явления в природе и в обществе.

Наиболее общее понятие стратегии (др. греч. — strotegia 41 «искусство полководца») — общий, не детализированный план какой-либо деятельности, охватывающий длительный период времени, способ достижения сложной цели, являющейся неопределенной и главной для управленца на данный момент, в дальнейшем корректируемой под изменившиеся условия существования управленца стратега. Исходя из этого, надо понимать, что стратегия и прогноз — это не одно и то же. Фактически стратегия задает курс долгосрочного развития энергетического сектора, независимый от широкого поля прогнозов долгосрочного изменения внешних и внутренних условий. Энергетическая стратегия исходит не из адаптации российского энергетического сектора к внешним условиям, а из целевой модели его перспективного развития, опирающейся на устойчивую (инвариантную) систему поэтапных целевых индикаторов его раз­вития.

Стратегия, как способ действий, становится необходимой в ситуации, когда для прямого достижения основной цели нет достаточных ресурсов. Задача страте­гии эффективное использование наличных ресур­сов для достижения основной цели. Тактика является инструментом реализации стратегии и подчинена основной цели стратегии. Стратегия достигает основной цели через решение промежуточных тактических задач по оси «ресурсы — цель». Понятие стратегии в современном мире принято воспринимать как нечто связанное с маркетингом (например, ценовая стратегия, рыночная стратегия и т.д.).

Наиболее близко к возможному пониманию в качестве источника права понятие «доктрина». Доктрина (лат. doctrina) — учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип42. Но и здесь мы обязаны вести речь о юридической доктрине — доктрине права. Говоря о юридической доктрине как об источнике права, необходимо сказать, что ссылки на труды выдающихся юристов встречаются в судебных решениях, но только в качестве дополнительной аргументации. Роль правовой доктрины проявляется в создании конструкций, понятий, определений, которыми пользуется право­творческий орган. Судьи высших или международных судов, выражая свое особое мнение, зачастую ссылаются на труды известных правоведов. И.А. Покровский считал, что «юрист должен быть не только судьей и применителем права, а зачастую и творцом права, законодателем, хотя бы и не в формальном смысле. На его плечи сплошь и рядом возлагается обязанность выработать новую норму для вновь народившихся отношений, изменить старую соответственно изменившимся условиям жизни»43.

Р. Давид отмечал: «Можно, конечно, именовать правом лишь правовые нормы. Для тех же, кто считается с реальностью и имеет более широкий и, с нашей точки зрения, более правильный взгляд на право, доктрина в наши дни, так же как и в прошлом, составляет очень важный и весьма жизненный источник права. Эта ее роль проявляется в том, что именно доктрина создает словарь и правовые понятия, которыми пользуется законодатель».44

Г.А. Гаджиев утверждает: «В случаях применения законодательства по аналогии, при невозможности использования аналогии закона, права и обязанности сторон могут определяться с учетом общих начал и смысла законодательства, которое выявляется доктриной, что подтверждает необходимость признания ее источником права»45.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что официальной науке такой источник права, как концепции и стратегии, не известен. Что касается доктрины, то этот вопрос решается неоднозначно. Как подчеркивает Б.Н.Топорнин, «сейчас становится все труднее обходиться прежним набором источников права, который явно перестал быть достаточным и нуждается в модернизации»46.

В официальных документах РФ можно найти акты, озаглавленные как концепции, стратегии и доктрины.

Судя о юридической природе, юридической силе документа, необходимо учитывать не только (и не столько) его название (хотя закон — всегда закон), но и орган, его утвердивший и придавший ему соответствующий юридический статус.

Всего сегодня насчитывается около 80 актов супоминаемыми названиями: 43 концепции, 25 стратегий и 8 доктрин47.

В некоторых из этих актов дана попытка трактовки самих понятий концепции, стратегии, доктрины.

В большинстве документов, озаглавленных как кон­цепции, они определяются как система взглядов и принципов на содержание, принципы и основные направле­ния в той либо иной сфере48 «система представлений о стратегических целях и принципах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей»49.

Стратегии50 характеризуются как документы, определяющие наиболее приоритетные направления деятельности государственных органов в той либо иной : сфере регулирования. Например, в Энергетической стратегии РФ до 2020 г.51 прямо определялось, что стратегия является документом, конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной энергетической политики государства на соответствующий период с учетом складывающейся внутренней и внешней ситуации в энергетическом секторе и его роли в обеспечении единства экономического пространства РФ, а также политического, макроэкономического и на­учно-технологического развития страны. Данное опре­деление очень похоже на понятие концепции. В этой связи отметим, что по вопросам национальной безопасности документ программного характера ранее назывался концепцией. 12 мая 2009 г. Указом Президента РФ № 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. Она определяется как официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние на­циональной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.

Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фун­даментальной взаимосвязи и взаимозависимости ! Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.52 и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства.

В ныне действующей ЭС-203053 сказано: настоящая Стратегия формирует новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г.54

Доктрина энергетической безопасности России одобрена решением Межведомственной комиссии по экономической безопасности Совета безопасности Российской Федерации от 27 февраля 1998 г. Доктрина разработана в 1996 г. в соответствии с Законом Рос­сийской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4235-1 «О безопасности»55. В Доктрине энергетика рассмат­ривается как важнейший фактор национальной безо­пасности, в том числе внешнего характера56. Доктрина информационной безопасности РФ, утв. Президен­том РФ 9 сентября 2000 г. № Пр189557, определяется как совокупность официальных взглядов на цели, зада­чи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности РФ. Экологическая доктрина РФ, утв. распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р58, определяет цели, на­правления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной полити­ки в области экологии на долгосрочный период. В раз­деле 5 «Пути и средства реализации государственной политики в области экологии» в числе других указано нормативно-правовое обеспечение и правопримене­ние, что подразумевает создание эффективного пра­вового механизма обеспечения сохранения природ­ной среды и экологической безопасности, а также совершенствования правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости.

Климатическая доктрина России, утвержденная распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. № 861-рп59, представляет собой систему взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики РФ в отношении изменений климата. Учитывая стратегические ориентиры РФ, на­стоящая Доктрина является основой формирования и реализации политики в области климата (п. 1). В назван­ном документе впервые определены его статус и право­вая основа, которую составляют «Конституция РФ, фе­деральные законы, нормативные правовые акты Прези­дента РФ и Правительства РФ, Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 9 мая 1992 г. и другие международные договоры РФ, в том числе по пробле­мам окружающей среды и устойчивого развития» (п. 2).

«Развитие нормативной базы и организация госу­дарственного регулирования в области изменения климата является основной предпосылкой создания и эффективного функционирования механизма реали­зации политики в этой области. Организация работы федеральных органов исполнительной власти и орга­нов исполнительной власти субъектов РФ по реализа­ции конкретных мер, направленных на предотвраще­ние и преодоление угроз национальным интересам в области изменений климата, требует дальнейшего со­вершенствования законодательства РФ в указанной области и обеспечения строгого его соблюдения все­ми хозяйствующими субъектами. При этом необходи­ма гармонизация законодательства РФ, регулиру­ющего вопросы изменений климата, с соответствую­щими нормами международного права в рамках международных обязательств РФ. Основные принципы политики в области климата находят развитие и в зако­нодательстве субъектов РФ» (п. 32)60.

Реализация политики в области климата предполагает разработку на ее основе федеральных, регио­нальных и отраслевых программ и планов действий.

Доктрина развития российской науки — система взглядов на роль и значение науки в обеспечении неза­висимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулиро­вания научной деятельности, которыми с учетом конк­ретной социально-экономической ситуации руковод­ствуются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, научные работники, научно-исследовательские организации, научно-технические общества и объединения61, Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президен­та Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120, определяется как совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспе­чения продовольственной безопасности России62.

Документы с вышепоименованными названиями принимаются по самым разным направлениям госу­дарственной деятельности: внешняя политика, национальная безопасность, военная доктрина; социальные вопросы; отдельные вопросы развития рыночной экономики отдельные отрасли промышленности63 и др. При этом следует обратить особое внимание на необ­ходимость согласования положений концепций, стра­тегий, доктрин между собой и с другими документами, как это, например, сделано при разработке Энергетической стратегии России на период до 2030 г., которая согласована с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г., Долгосрочным прогнозом развития экономики России до 2030 г. и другими программными документами. То же можно сказать о Стратегии национальной безопасности64. В Доктрине продовольственной безопасности Россий­ской Федерации прямо сказано: «В настоящей Доктрине развиваются положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, касающиеся продовольственной безопасности, учтены нормы Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 27 июля 2001 г. № Пр-138765, и других нормативных правовых актов в этой области». Анализируя рассматриваемые концепции, стра­тегии, доктрины, мы можем констатировать, что они утверждаются различными органами и в различной правовой форме: указами Президента, постановле­ниями и распоряжениями, заявлениями Правительства, актами Совета Федерации, Государственной Думы, актами отдельных министерств, ведомств, при­казами Госкорпорации «Росатом», актами Централь­ного банка России.

В итоге можно констатировать, что концепция — то, чего хочет добиться законодатель, определение основ­ных направлений реформирования; но это некий про­межуточный вариант, концепция менее теоретична,: чем доктрина, но и не так направлена на практику, как стратегия. Стратегия определяет пути достижения тех или иных целей, закрепляет систему действий, анализи­рует множество факторов, влияющих на развитие государства, реализация ее положений рассчитана на дол­гое время. Стратегия — не детализированный план, но в то же время в ней определены основные задачи и временные этапы по их достижению, даются прогнозы эко­номистов, социологов. В определенной степени она напоминает бизнес-план. Доктрина формирует основную идеологию реформ, теоретический характер.

Создается впечатление, что понятия доктрины и концепции, как они определены в самих этих документах, во многом совпадают. Исходя из проведенного анализа, мы можем отметить, что органы (а их не так уж мало), принимающие документы под вышеперечисленными названиями, зачастую не до конца видят раз­личие, смешивают понятия «концепция», «стратегия» и «доктрина». Это свидетельствует о том, что в данной сфере есть резервы для наведения порядка, унифика­ции и единого методологического подхода. Конечно, дело не в названиях тех или иных актов, но для юриста это имеет принципиальное значение.

В результате Энергетическую стратегию России на: период до 2030 г. можно определить как основной доку­мент, содержащий систему научно обоснованных ут­верждений о приоритетах долгосрочной политики государства и механизмах ее реализации. Она определяет приоритеты, направленность и средства структурной, региональной научно-технической, экологической и климатической политики в энергообеспечении страны. В ней также определены средства и механизмы реализации закрепленных положений, среди которых определяющее место отведено принятию нормативных право­вых актов, обеспечивающих реализацию основных по­ложений Стратегии.

В плане усиления юридической составляющей ЭС-2030, на наш взгляд, было бы целесообразным разработать Программу (план) правового обеспечения, в котором предусмотреть разработку и издание нор­мативно-правовых актов различного уровня, и прежде всего законов, направленных на реализацию положе­ний Стратегии. И как было предусмотрено в проекте ЭС-2030 — в конечном итоге разработку Энергети­ческого кодекса Российской Федерации. Это соответствовало бы практике правового регулирования энергетики во многих развитых странах, в которых приняты обобщающие акты об энергетике.

Положения Стратегии используются при разра­ботке и корректировке программ социально-экономи­ческого развития, энергетических стратегий и про­грамм субъектов РФ, комплексных программ по энерге­тическому освоению регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока, Северо-Западного региона России, полуострова Ямал и континентального шельфа РФ, при разработке и корректировке генеральных схем развития отдельных отраслей топливно-энергетичес­кого комплекса, программ геологического изучения регионов страны, при подготовке и корректировке па­раметров инвестиционных программ и крупных проектов компаний энергетического сектора.

Распоряжением Правительства реализацию мероприятий, предусмотренных Стратегией, поручено обеспечить Министерству энергетики России, Мини­стерству экономического развития России, Министер­ству природных ресурсов и экологии России и Государ­ственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Названное распоряжение свидетельствует о реа­лизации закрепленной в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от I 7 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ66 функции организации исполнения законодательства как основной для исполнительной власти. Организация исполнения законов является ключевой в деятельности Правитель­ства. Организационные меры по повышению эффективности механизма исполнительной власти могут но­сить самый разнообразный характер. Необходимо по­стоянное совершенствование самих способов испол­нения законов. Регулирующие возможности права не могут быть реальными, если они не подкреплены соответствующими организационными мерами. К числу, таких мер, несомненно, относятся поручения Прави­тельства, содержащиеся в распоряжении об утвержде­нии ЭС-203067:

♦ в план действий Правительства РФ по реализа­ции основных направлений социально-экономическо­го развития РФ на соответствующий период должны быть включены необходимые мероприятия, обеспечивающие реализацию Стратегии;

♦ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции при формировании реги­ональных программ развития должны предусматривать меры по реализации мероприятий, предусмотренных Стратегией;

♦ обеспечение учета основных положений Стратегии при разработке корпоративных и региональных стратегических документов и формировании инвестиционных планов и программ энергетических компаний.

Сводный план («дорожная карта») мероприятий государственной энергетической политики на период до 2030 г., обеспечивающих реализацию Стратегии, должен быть разбит на три этапа и включать 23 пози­ции. Его содержание и структура приведены в Приложении № 5.

Доклад о ходе реализации мероприятий, предусмотренных Стратегией, должен ежегодно представляться в Правительство РФ. В рамках указанного доклада должны осуществляться анализ и подготовка предложений:

♦ по обеспечению достижения главных стратеги­ческих ориентиров — энергетической безопасности, энергетической эффективности, бюджетной эффективности и экологической безопасности энергетики;

♦ по выполнению основных групп мероприятий государственной энергетической политики, предусмот­ренных Стратегией;

♦ по обеспечению достижения стратегических ориентиров развития отраслей топливно-энергетического комплекса.

Также предусмотрены доработка и уточнение Стратегии не реже одного раза в пять лет с одновре­менной пролонгацией ее временного диапазона.

Указом Президента РФ, утвердившим Доктрину продовольственной безопасности, Правительству Рос­сийской Федерации поручено: разработать и утвер­дить план мероприятий по реализации названной Док­трины; обеспечить ежегодную подготовку докладов Президенту Российской Федерации, содержащих анализ, оценку и прогноз продовольственной безопас­ности. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российс­кой Федерации руководствоваться положениями Док­трины продовольственной безопасности Российской Федерации в практической деятельности и при разра­ботке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения продовольственной безопасности.

Доктриной прямо установлено, что она является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопаснос­ти, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов68.

Несколько слов о новой международно-правовой базе сотрудничества в сфере энергетики. Это коррелируется с предыдущим изложением материала о кон­цепциях, стратегиях и доктринах, поскольку основным на сегодняшний день является документ, называемый «Концептуальный подход к новой правовой базе меж­дународного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)» (Концептуальный подход)69.

Стратегической целью внешней энергетической политики является максимально эффективное исполь­зование энергетического потенциала России для пол­ноценной интеграции в мировой энергетический ры­нок, укрепления позиций на нем и получения наиболь­шей выгоды для национальной экономики.

Глобальный характер энергетических проблем, их усиливающаяся политизация, а также объективная значимость российского топливно-энергетического комплекса в мировой энергетике предопределяют важную роль внешней энергетической политики стра­ны. Россия уже сегодня занимает одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, ак­тивно участвует в международном сотрудничестве в об­ласти производства и поставок на рынки топливно-энер­гетических ресурсов. Интересы России состоят в обес­печении дальнейшего повышения эффективности про­изводства и экспорта всех основных видов энергоресур­сов и продуктов их переработки, а также технологий, в которых российские энергетические и промышленные компании имеют конкурентные преимущества.

Развивается практика обмена энергетическими ак­тивами и взаимного долевого участия российских и зарубежных компаний во всей экономической цепочке — от геологоразведки




страница1/2
Дата конвертации30.10.2013
Размер0,54 Mb.
ТипДокументы
  1   2
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rud.exdat.com


База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2012
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Документы