Краткий курс лекций Саратов 2012 Лекция 1 icon

Краткий курс лекций Саратов 2012 Лекция 1



Смотрите также:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11


Министерство сельского хозяйства Российской Федерации


Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Саратовский государственный аграрный университет

имени Н. И. Вавилова»


Экологическая экспертиза


краткий курс лекций


Саратов 2012

Лекция 1


ВВЕДЕНИЕ В ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ ЭКСПЕРТИЗУ КАК ПРЕВЕНТИВНЫЙ ВИД ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ


1.1. Понятие об экологической экспертизе, ее цель и задачи. Место и роль экологической экспертизы в общей системе решения экологических проблем в Российской Федерации


Современное общество выработало ряд специальных мер, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. К ним относятся наблюдение за состоянием окружающей среды, ведение государственных кадастров и реестров природных объектов, оценка воздействия на окружающую среду, экологическое нормирование, экологическая экспертиза, паспортизация, сертификация, аудит и другие.

Экологическая экспертиза является одним из важнейших механизмов управления природопользованием и охраны окружающей среды в России, причем этот механизм носит превентивный, то есть предупредительный характер, что безусловно повышает статус экологической экспертизы среди других форм и методов управления природопользованием и охраны окружающей среды. Эффективность механизма экологической экспертизы достаточно высока, так как предупредить негативное воздействие на окружающую среду значительно легче, чем исправить последствия этого влияния.

Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Порядок организации и проведения экологической экспертизы определен ФЗ РФ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ.

Цель экологической экспертизы – определение экологической обоснованности как намечаемых, так и уже принятых решений, если их реализация может повлечь за собой или уже оказывает негативное воздействие на здоровье населения, качество окружающей среды.

Функции экологической экспертизы заключаются в обеспечении экологической безопасности развития общества, его производительных сил, прежде всего самого человека, его жизни и здоровья, а также окружающей его среды, без должного качества которой невозможно нормальное существование ни индивидуума, ни общества.

Основные задачи экологической экспертизы:

1. Экологическая экспертиза является правовым средством реализации конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду.

2. Экологическая экспертиза служит инструментом обеспечения выполнения экологических требований в планируемой хозяйственной, управленческой, нормотворческой и иной деятельности на стадиях подготовки и принятия соответствующих решений.

3. Экологическая экспертиза является механизмом предупредительного экологического контроля, поскольку предотвращает появление хозяйственных и иных объектов, негативно влияющих на состояние природы, и связанных с этим неблагоприятных социальных, экономических и иных последствий.

4. Экологическая экспертиза служит источником экологической информации.

5. Экологическая экспертиза выполняет функцию реализации общественного мнения в решении экологических проблем.

6. Экологическая экспертиза является средством доказывания в суде при рассмотрении дел по вопросам охраны окружающей среды.

Экологическая экспертиза устанавливает:

- не противоречит ли намечаемая деятельность экологическому законодательству РФ или субъектов РФ;

- соответствует ли намечаемая деятельность требованиям нормативных актов по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов;

- достаточно ли полно произведена оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;

- допустима ли намечаемая деятельность с точки зрения безопасности для окружающей среды и населения;

- достаточны ли предусмотренные проектом меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

Основной вопрос, на который должна ответить государственная экспертиза - это возможность реализации проекта: рекомендовать проект к реализации, не рекомендовать проект к реализации, отправить проект на доработку, определив масштабы и направления его совершенствования.


^ 1.2. История возникновения и развития экологической экспертизы


Первые гидротехнические сооружения были созданы в Древнем Египте более 3 тыс. лет до н.э. При фараоне Менесе была сооружена плотина Кошиш длиной 450 м и высотой 15 м. Было необходимо изменить русло Нила, поскольку рядом строилась столица г. Мемфис. Примерно в 2800-2500 гг. до н.э. в 30 км южнее Каира была возведена плотина Садд-Кафара на р. Вади-Гарави высотой 12 м и длиной 108 м, которая вскоре после строительства была размыта из-за отсутствия водослива. Эти факты подтверждают, что элементы проектирования уходят вглубь тысячелетий. Примером экологического проектирования в Средневековье выступало создание польдеров в Нидерландах, которые десять столетий назад стали основным способом приращения суши. Польдеры характеризовались двумя признаками: находились ниже высокого уровня моря (приливов или нагонов) и имели оградительные дамбы на приморских равнинах. Безусловно, создание польдеров имело экологическую составляющую проектирования.

Массовое строительство железных дорог в мире не могло обойтись без инженерно-геологических изысканий, что наполняло проектирование, в том числе экологическое, новым содержанием.

Первый опыт рекультивации нарушенных промышленностью ландшафтов относится к середине XIX в. (Германия). Этот вид проектирования также может рассматриваться как экологический с позиций сегодняшнего дня.

В начале XX в. в Англии, США, Канаде, ФРГ, Польше, Чехии и других странах получила широкое развитие лесная рекультивация – озеленение терриконов угольных шахт и карьеров по добыче строительных материалов. Огромным естественным полигоном по разработке теоретических и практических вопросов рекультивации стали Рурский и Рейнский угольные бассейны. Тем самым совершенствовалось экологическое проектирование и ландшафтное планирование.

В России в 1875 г. В.В. Докучаев в статье «По вопросу об осушении болот вообще и в частности об осушении Полесья» обозначил проблему изучения физико – географических (экологических) последствий водных мелиораций.

В Советском Союзе экологическая составляющая проектирования обозначилась после принятия VIII съездом Советов плана ГОЭЛРО. В числе первых началось проектирование Волховской ГЭС. В 1921 г. была поставлена задача определения оптимальной высоты плотины ГЭС, при которой не произошло бы падения продуктивности лугов. Руководил исследованиями академик Л.И. Прасолов. В 30-е годы XX в. были осуществлены комплексные почвенно – ботанические исследования в зоне влияния проектируемых Рыбинского и Камского водохранилищ (Е.А. Ансберг, А.А. Роде, А.А. Лютин). Однако до подлинной комплексности было далеко. В 40-50-е годы XX в. в проектах гидротехнического строительства основное внимание уделялось прогнозу гидрологического режима реки, гидрогеологическому прогнозу (подпору и фильтрации вод) и переработке берегов.

В начале 50-х годов XX в. был принят сталинский план преобразования природы, нацеленный на изменение неблагоприятных свойств природной среды прежде всего европейской части страны. В его основе лежала идея проведения фито- и гидромелиорации с целью повышения уровня сельскохозяйственной продуктивности земель. Экологически план в научном отношении не был обеспечен.

Новый импульс экологическому проектированию был дан в начале 60-х годов XX в. в связи с проектами территориального перераспределения стока северных рек на юг и создания Нижнеобской ГЭС. В Институте географии АН СССР по инициативе И.П. Герасимова и С.Л. Вендрова были поставлены комплексные исследования по оценке воздействия крупных равнинных водохранилищ на ландшафты окружающей территории и по разработке методов прогнозирования проектируемых водохранилищ ГЭС. Несколько позже были проведены исследования по влиянию Каракумского канала на прилегающую территорию и др. Хотя в те годы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) не имели государственного статуса, многие работы выполнялись в содружестве с проектными организациями на хоздоговорных началах (с институтами «Гидропроект», «Союзгипроводхоз», «Союзгипролесхоз», «Энергосетьпроект» и др.), а результаты исследований географов включались в отдельные тома проектов.

Наиболее результативными оказались вопросы географического и экологического обоснования создания гидротехнических систем на равнинных реках, мелиоративных систем, теплоэнергетики и цветной металлургии. Данные проблемы освещены в работах С.Л. Вендрова и К.Н. Дьяконова «Водохранилища и окружающая природная среда» (1976), А.В. Дончевой «Ландшафт в зоне воздействия промышленности» (1978), «Природа Срединного региона (в связи с проблемой перераспределения речного стока)» (1980), Б.С. Маслова и И.В. Минаева «Мелиорация и охрана природы» (1985).

В явном виде экологическое проектирование было представлено в проектах рекультивации земель. В 70-е годы XX в. появились первые обобщающие работы по рекультивации ландшафтов в СССР. В этот же период вышли правительственные и государственные документы, регламентирующие проектирование и осуществление рекультивации.

В СССР первым юридически оформленным шагом к экологической экспертизе стало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г., в котором было рекомендовано внедрение в практику народно – хозяйственного планирования территориальных комплексных схем охраны природы (ТерКСОП).

К сожалению, ТерКСОПы в условиях жесткой плановой системы и монополии министерств не стали эффективным инструментом экологического проектирования и экспертизы.

В природоохранительной практике СССР государственная экологическая экспертиза стала применяться в 70-х годах XX в. В то время она проводилась Государственным плановым комитетом СССР и Государственным комитетом СССР по науке и технике. Поскольку главнейшей задачей государственного планового комитета было обеспечение экономического развития страны, то уже изначально при проведении государственной экологической экспертизы едва ли можно было рассчитывать на объективность. При принятии экологически значимых хозяйственных решений обязательным было лишь согласование соответствующих проектов с государственными природоохранительными органами. Согласование выражалось в том, что уполномоченное лицо соответствующей государственной структуры ставило подпись на подготовленном документе. Не подписание этого документа влекло за собой либо корректировку материалов, либо привлечение для этого другого лица. Таким образом, заключения государственной экологической экспертизы носили рекомендательный характер.

Советская система принятия решений позволяла осуществлять контроль за проектами на стадии планирования. Контроль за принятием решений на проектных стадиях осуществлялся с помощью ведомственных экспертиз, проверявших более 50 видов проектной и предпроектной документации, без положительного заключения которых деятельность формально не могла начинаться. Но систематического, комплексного и открытого рассмотрения последствий планируемой хозяйственной деятельности для окружающей среды и здоровья населения не проводилось.

В 1985 г. Госстроем СССР были приняты строительные нормы и правила (СНиП), по которым впервые от проектировщиков требовалась оценка состояния окружающей среды и экосистем в регионе предполагаемого строительства, а также прогноз воздействия на них со стороны проекта. Поэтому 1985 г. часто приводят как год рождения ОВОС в нашей стране. В 1987 г. были опубликованы рекомендации, в которых указывалось, что «процесс государственно-монополистического регулирования, принятый в развитых странах и называемый EIA», является эффективным инструментом решения экологических проблем и что аналог термина EIA – понятие «экологическая экспертиза». Практически EIA отождествлялась с экологической экспертизой, которая в дальнейшем, с появлением законов «Об экологической экспертизе» (1995) и об «Охране окружающей среды» (2002), была законодательно закреплена как государственная.

Вместе с термином «экологическая экспертиза» в конце 80-х годов XX в. в употребление вошел термин ОВОС – оценка воздействия на окружающую среду (дословный перевод термина EIA). ОВОС должна была стать частью, т.е. стадией подготовки материалов к экологической экспертизе. Параллельно предпринимались попытки создать отдельную законодательную базу ОВОС. В 1994 г. было разработано «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», в котором были определены участники ОВОС, их обязанности, области применения, сформулированы требования к деятельности по оценке воздействия на окружающую среду, обсуждался механизм участия общественности в ОВОС и принятия решений по проектам. Госкомэкологией России был обозначен перечень видов хозяйственной деятельности и объектов, при проектировании которых оценка воздействия была обязательна.

Методологические, методические проблемы и конкретный практический опыт этого периода обобщены и отражены в коллективных работах: «Природа, техника, геотехнические системы» (1978), «Географическое обоснование экологических экспертиз» (1995), «Геоэкологические принципы проектирования природно-технических геосистем» (1987), «Основы эколого-геогеографической экспертизы» (1992), «Ландшафтная индикация загрязнения природной среды» (1992). Сущность подхода географов Московского университета заключалась в том, что содержательная сторона экспертизы — это оценка воздействия на природные и антропогенные ландшафты по различным критериям, а не юридические и процедурные вопросы, которые привлекают внимание большинства авторов пособий по ОВОС и экспертизе.

На рубеже веков вышло в свет несколько фундаментальных учебных пособий, посвященных экологической составляющей проектирования и экспертизы: В.И. Данилов-Данильян «Экология, охрана природы и экологическая безопасность» (1997); И.И. Букс, С.А. Фомин «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)» (1999); Н. Ли «Экологическая экспертиза» (1995); Ю.Л. Максименко и И.Д. Горкина «Оценка воздействия на окружающую среду»; «Введение в геоэкологическую экспертизу» (1999), С.М. Говорушко «Влияние хозяйственной деятельности на окружающую среду» (1999) и «Влияние природных процессов на человеческую деятельность» (1999). Для составления ОВОС несомненно полезны учебные пособия С.П. Горшкова «Концептуальные основы геоэкологии» (1998); А.Г. Емельянова, О.А. Тихомирова «Основы региональной геоэкологии» (2000); B.И. Кружалин «Экологическая геоморфология суши» (2001); C.М. Малхазова «Медико-географический анализ территорий: картографирование, оценка, прогноз» (2001).

К сожалению, в настоящее время в стране намечается опасная тенденция повторения ошибок прошлого. После упразднения самостоятельности Государственного комитета по охране окружающей среды РФ и его территориальных органов и передачи их Министерству природных ресурсов и экологии РФ, вопросы природопользования и его контроля вновь сосредоточились в одном ведомстве. В условиях полного доминирования в стране экономических приоритетов над экологическими такая ситуация представляется крайне опасной.

История становления ОВОС и экологической экспертизы за рубежом. Возникновение ОВОС как стадии экологического проектирования отнести к 1970 г., когда в США был принят «Акт о Национальной политике по охране окружающей среды» - National Environmental Policy Act (NEPA). В нем рекомендовалось «учитывать при принятии крупных решений экологические последствия планируемой деятельности». Принятию решений, способных повлечь «значительные экологические последствия», должно предшествовать составление специальной «Декларации об экологических последствиях» (Environmental Impact Statement EIS). В NEPA были заложены и методологические посылки «Оценок воздействия»: «использовать систематический, междисциплинарный подход, при котором обеспечивается интеграция естественных и общественных наук, при проектировании среды обитания, при планировании и принятии решений».

Становлению методологии ОВОС и экологической экспертизы способствовали суды в США, в которые обращались общественные и государственные организации и просто граждане США в связи с не соблюдениями NEPA, это способствовало формированию процесса Environmental Impact Assessment (EIA). Были сформулированы основные требования к процессу EIA:

- всесторонние исследования и выявления ожидаемых экологических последствий альтернатив предлагаемой деятельности;

- возможность использовать EIS при принятии решений по проекту;

- доступность EIS для замечаний заинтересованных сторон, в том числе населения.

Опыту США последовал ряд европейских стран. С начала 80-х годов XX в. началась работа над общеевропейским законом об EIA, который был оформлен в виде Директивы Европейского сообщества от 3 июля 1985 г. Она потребовала от национальных правительств модификации природоохранных законодательств, направленных на включение процедуры Environmental Assessment (EA) в процесс принятия решений по определенным типам проектов, и обозначение перечня проектов, для которых оценка воздействия на окружающую среду была обязательна. К 1988 г. страны единой Европы изменили соответствующим образом свое законодательство. Новые страны, вступающие в ЕС (например, Австрия), должны были в срочном порядке включить процесс ЕА в свои системы принятия решений.

В 1991 г. на конференции в Эспо (Финляндия), проводимой под эгидой Экономического Совета по делам Европы ООН, 30 стран подписали Конвенцию о проведении EIA проектов, могущих иметь значительные трансграничные экологические последствия. Согласно Конвенции о Трансграничной ОВОС материалы по оценке воздействия таких проектов должны быть полностью доступны соседней стране. В 1994 г. российский парламент ратифицировал это соглашение.

Значительная роль в развитии и становлении ОВОС принадлежит научному комитету по проблемам окружающей среды (СКОПЕ), который был организован Международным советом научных союзов в 1969 г.

В США экологическая экспертиза проводится, начиная с 1970 г., в Канаде – с 1973 г., во Франции, Испании и Японии – с 1976 г., в Нидерландах – с 1977 г., в Китае – с 1979 г.


^ 1.3. Общие принципы осуществления экологической экспертизы (ЭЭ) проектов. Виды экологической экспертизы и продолжительность ее проведения.

Субъекты и объекты ЭЭ. Уполномоченные органы государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), основания и случай для ее проведения. Финансирование ГЭЭ


Принципы осуществления экологической экспертизы:

1. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (любой вид хозяйственной деятельности может влечь экологические последствия для окружающей среды. Обязанность заказчика намечаемой деятельности - дать экологическое обоснование; именно на инвесторе лежит бремя доказательства ее экологической безопасности. Необходимо спрогнозировать воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду, обосновать допустимость этого воздействия и предусмотреть необходимые природоохранные меры);

2. Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия реализации объекта экологической экспертизы (адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Заказчик не вправе принимать решение о реализации намечаемой деятельности и осуществлять ее без положительного заключения государственной экологической экспертизы, обязан провести ее до начала деятельности. Этим и определяется обязательность и превентивный характер экологической экспертизы);

3. Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий (реализуется в соответствии с «Положением по оценке воздействия». Предполагается подготовка заказчиком и проектировщиком-оценщиком «Материалов по оценке воздействия», в которых определяются воздействие, его масштаб, область распространения, изменения в окружающей среде, природных процессах и явлениях, социальной среде и т.д., включая отдаленные последствия реализации проекта. Задача экспертизы: провести «оценку» оценок воздействия, определить достаточность, обоснованность выбранных систем и методов оценивания и прогнозирования, оценить комплексность оценки воздействия);

4. Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы (обусловлен правом каждого на благоприятную окружающую среду). Он предусматривает обязанность участников эколого-экспертного процесса соблюдать правовые, экологические требования проектирования, размещения, строительства, эксплуатации объектов экспертизы, выявлять, соблюдаются ли нормативы качества окружающей среды в случае реализации проекта. Проектировщик обязан соблюдать нормативы качества среды, допустимого воздействия, экологические стандарты, природоохранные нормы и правила проектирования. Задача эксперта государственной экологической экспертизы – выявление, соблюдение природоохранных и экологических нормативов и требований в проекте);

5. Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу (обязывает заказчика планируемой деятельности обеспечить представление на государственную экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы, оценки его воздействия на окружающую среду, о современной экологической ситуации в регионе, реализации проекта и т.д. Полной является информация, передаваемая органам экспертизы в соответствии с требованиями, которые предъявляются к комплектованию проектной документации. При невыполнении заказчиком принципов достоверности и полноты информации, представленной на экспертизу, эколого-экспертный орган может потребовать дополнительную информацию или вернуть заказчику материл на доработку);

6. Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы (означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение экологической экспертизы и задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на эксперта является противоправным действием);

7. Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы (Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования. Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке входящих в заключения выводов каждого участника эколого – экспертного процесса и комиссии в целом.

Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы заключается в том, что при планировании, проектировании деятельности заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании.

Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта, другими словами, комиссия не вправе принять положительное заключение государственной экологической экспертизы.

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.

8. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы (является проявлением демократизации российского экологического права и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Данный принцип устанавливает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе; участия общественных организаций (объединений); учета общественного мнения. Невыполнение этой обязанности считается правонарушением и основанием для привлечения виновных лиц к ответственности);

9. Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы (адресован в основном участникам проведения государственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством России).

Законодательство предусматривает два вида экологической экспертизы: государственную и общественную (статья 4 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе»). Проведение таких видов экологической экспертизы имеет юридически значимый характер.

В то же время зачастую используются такие понятия как ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Коммерческая и научная экспертизы не предусматриваются законодательством. Они могут быть отнесены к общественной экспертизе, если проводятся в инициативном порядке, либо к государственной, если представители соответствующих структур привлекаются к проведению государственной экологической экспертизы.

Ведомственная экспертиза также не предусматривается законодательством. Однако, по мнению специалистов, имеет смысл проведение ведомственной экологической экспертизы перед подачей материалов на государственную экологическую экспертизу. В этом бывает заинтересовано само ведомство, если соответствующие материалы оно должно представлять на государственную экологическую экспертизу, и не уверено в экологической обоснованности проекта. Проведение ведомственной экологической экспертизы позволит выявить дефекты проекта и сэкономить финансовые средства на оплату государственной экологической экспертизы. Такая экспертиза носит внутренний служебный характер.

Объектами экологической экспертизы являются:

- проекты и технико-экономические обоснования (ТЭО) строительства и эксплуатации хозяйственных сооружений, а также действующие предприятия и комплексы;

- нормативно-техническая документация на создание новой техники, технологий, материалов, а также на работающее оборудование;

- проекты нормативных и административных актов и действующее законодательство.

Субъектами экологической экспертизы являются:

- законодательные и исполнительные органы государственной власти, а также суды различных уровней;

- специализированные правительственные организации (комитеты, комиссии, агентства, министерства);

- специализированные неправительственные организации (частные, общественные, кооперативные).

Специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются уполномоченный на то Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области охраны окружающей среды, и его территориальные органы (статьи 10 и 13 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе»). Эти органы имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.

Такими органами в настоящее время являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ и его территориальные органы в субъектах Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза проводится как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Минприроды РФ и ее территориальные органы имеют подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы. Функции экологической экспертизы возложены на Главное управление государственной экологической экспертизы Минприроды РФ (на федеральном уровне) и экспертные подразделения территориальных органов Минприроды РФ (на уровне субъектов Федерации).

Никакой иной государственный или общественный орган не вправе проводить государственную экологическую экспертизу.

Минприроды РФ и ее территориальные органы не имеют права проводить государственную экологическую экспертизу совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды или делегировать право проведения такой экспертизы другим органам.

Объекты государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне, установлены в статье 11 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе».

Основные критерии отнесения объектов государственной экологической экспертизы к федеральному уровню:

- возможность потенциального воздействия на окружающую среду в пределах территории двух или нескольких субъектов Российской Федерации;

- федеральный статус территории, где планируется деятельность.

Все перечисленные в статье объекты государственной экологической экспертизы на федеральном уровне можно объединить в девять групп:

1. Проекты законодательных актов Российской Федерации, нормативно-технические и инструктивно-методические документы, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду. К сожалению, проведение государственной экологической экспертизы указанных проектов затруднено вследствие отсутствия механизма учета заключения государственной экологической экспертизы при их принятии.

2. Предплановая документация, включая материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:

- проекты комплексных и целевых федеральных и межгосударственных инвестиционных программ;

- проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

- проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

- проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации.

3. Документация по конкретным («точечным») объектам хозяйственной и иной деятельности, если она затрагивает интересы сопредельных государств, двух или более субъектов Российской Федерации. Это наиболее распространенная группа материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу. В нее входят технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности (далее - проектов строительства).

Государственная экологическая экспертиза проектов строительства, которая оказывает воздействие на окружающую среду, проводится в обязательном порядке независимо от того, проводилась ли ранее государственная экологическая экспертиза предплановой или предпроектной документации на эту деятельность.

Учитывая важность определения степени экологической опасности объектов намечаемой деятельности, предпроектная документация по экологически опасным объектам подлежит государственной экологической экспертизе как на предпроектной стадии (при обосновании инвестиций и места размещения объекта строительства), так и на стадии проектных материалов (при уточнении технических решений по снижению воздействия на окружающую среду и иных природоохранных мероприятий).

4. Проекты международных договоров. Законодательством о международных договорах процедура государственной экологической экспертизы не предусмотрена. Однако в подготовке проектов международных договоров должны участвовать государственные органы исполнительной власти, чьи интересы затрагиваются. В связи с этим, согласно ФЗ РФ «Об экологической экспертизе» проекты международных договоров, в которых участвует российская сторона, и подписание которых обязывает Россию принимать решения, могущие негативно отразиться на качестве окружающей среды, в процессе их подготовки должны быть направлены в Минприроду РФ на государственную экологическую экспертизу до передачи их в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

5. Материалы, обосновывающие соглашения о разделе продукции, концессионные и иные договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации, а также материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности на всей территории Российской Федерации. Экспертиза этих материалов проводится с целью оценки возможностей лицензиата реализовать свою деятельность в соответствии с природоохранительным законодательством РФ, а также проверки достаточности и экологической обоснованности средств и методов планируемой деятельности (без ущерба окружающей среде при ее реализации).

6. Проекты технической документации на новые технику, технологии, материалы и вещества, сертифицируемые товары и услуги, в том числе закупаемые за рубежом. Например, в эту группу, входят озоноразрушающие вещества, государственная экологическая экспертиза на ввоз которых в РФ и вывоз из Российской Федерации проводится на федеральном уровне. Все стандарты и сертифицируемые товары должны содержать нормы их экологической безопасности.

7. Материалы экологического обследования территорий для придания статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения или зон экологического бедствия, чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации территории этих зон. Например, неоднократно проводилась экспертиза с целью выделения зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации (по выделению г. Новокузнецка в зону экологического бедствия). Однако до настоящего времени решения о выделении зон экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации по результатам проведения государственной экологической экспертизы не было.

8. Документация на изменение функционального статуса и характера использования территорий федерального значения. Например, особого рассмотрения требует вопрос проведения государственной экологической экспертизы материалов по переводу лесных земель во вне лесные земли в лесах первой группы для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства. В настоящее время государственная экологическая экспертиза материалов, обосновывающих допустимость этого перевода, не предусмотрена.

9. Все перечисленные выше материалы (документация), ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, но в силу объективных (стихийные бедствия, катастрофы и другие изменения в природной среде) и субъективных причин (изменение проектных решений и др.) потерявшие юридическую силу. В качестве таких причин указаны:

- изменение условий природопользования специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды;

- реализация объекта государственной экологической экспертизы с отступлением от документации, получившей положительное значение государственной экологической экспертизы и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

- истечение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- внесение в проектную и иную документацию изменений после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Повторное представление на государственную экологическую экспертизу объектов, потерявших юридическую силу, связано с необходимостью экспертной оценки состояния окружающей среды, ее природных ресурсов, прогноз последствий хозяйственной и иной деятельности в связи с изменением условий природопользования.

Помимо перечисленных, государственной экологической экспертизе повторно подлежат объекты экспертизы, если они были отклонены экспертной комиссией и вновь доработаны по ее замечаниям. При этом проводится повторная государственная экологическая экспертиза.

Приведенный в статье перечень объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне является открытым.

Объекты государственной экологической экспертизы, проводимой на уровне субъектов РФ, установлены в статье 12 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе».

Основные критерии отнесения объектов государственной экологической экспертизы к уровню субъектов Российской Федерации:

- воздействие ограничивается одним субъектом Российской Федерации;

- государственный статус территории, где планируется намечаемая деятельность, и на которую будет оказываться прогнозируемое воздействие (территория субъекта Российской Федерации).

Перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъекта Российской Федерации включает девять типов материалов (документации), регулирующих или обосновывающих хозяйственную или иную деятельность, намечаемую на территории субъекта Федерации.

1. Проекты нормативных правовых актов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду.

2. Материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов РФ.

3. Материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения.

4. Документацию, обосновывающую соглашение о разделе продукции с субъектами предпринимательской деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения.

5. Все виды градостроительной документации.

6. Технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности, расположенных на территории субъектов Российской Федерации (за исключением аналогичных объектов экспертизы федерального уровня).

7. Проекты схем охраны и использования природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, а также иную проектную документацию в этой области, включая проекты лесоустройства, землепользования, охотоустройства.

8. Проекты рекультивации нарушенных земель.

9. Материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, выдача которых не относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти.

10. Иные виды документации, обосновывающей деятельность, реализация которой способна оказать воздействие на окружающую среду в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.

Такие типы документации, как предплановая и градостроительная, конкретизированы по видам документации. Так, в обязательном порядке на государственную экологическую экспертизу на уровне субъекта Российской Федерации предоставляются следующие виды градостроительной документации:

- схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований;

- генеральные планы городов и других поселений, а также их систем;

- проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;

- генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также различных селитебных и функциональных зон;

- проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений.

В перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъектов Федерации включены объекты экспертизы, по которым ранее было дано положительное заключение государственной экологической экспертизы, но в настоящее время потерявшее юридическую силу по тем же причинам, которые указаны и для объектов экспертизы федерального уровня. Эти объекты повторно подлежат государственной экологической экспертизе на уровне субъектов Российской Федерации.

Финансирование государственной экологической экспертизы, в том числе ее повторное проведение, осуществляется за счет средств заказчика документации, на основе сметы расходов на проведение государственной экологической экспертизы.

Смету составляет осуществляющий экологическую экспертизу специально уполномоченный государственный орган на основе «Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации».

Важное значение для определения стоимости проводимой государственной экологической экспертизы имеют три обстоятельства:

- категория сложности объекта государственной экологической экспертизы;

- количество экспертов, привлекаемых для ее проведения;

- продолжительность проведения государственной экологической экспертизы.

Перечисленные заказчиком финансовые средства расходуются исключительно на проведение государственной экологической экспертизы. Специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы несет ответственность за целевое использование этих средств.


^ 1.4. Опыт проведения государственной экологической экспертизы проектов

в Саратовской области


Следует различать ошибки и просчеты в проектировании, и ошибки экспертов и недостатки в самой процедуре экспертизы.

Крупные проекты 80-90-х годов XX в.: система территориального перераспределения стока северных рек на юг (1984-1985 гг.), создание Катунской (1989-1992 гг.) и Гилюйской ГЭС (1989 г.), ТЭО Ржевского гидроузла (1986 г.), Новой Ростовской ГРЭС (1994 г.), ВСМ «Санкт-Петербург-Москва» (1995 г.), освоение Верхне-Салымского нефтяного месторождения (1994 г.), Федеральная целевая программа «Перепрофилирование Байкальского ЦБК и решение связанных с этим социальных проблем» (1998 г.), Южная водозаборная система подземных вод для снабжения г. Москвы (2001 г.) и др.

Отметим характерные просчеты и недостатки в проектах:

1. отсутствие или слабая разработанность социально-экономической концепции создания данного объекта, геотехнической системы;

2. чисто формальное рассмотрение разумных альтернатив основному проекту;

3. покомпонентное рассмотрение природной среды, не комплексное во взаимосвязи и взаимообусловленности;

4. отсутствие направленного анализа экологической ситуации и физико-географических условий в сфере возможного влияния промышленных объектов и инженерных сооружений;

5. неполнота, низкое качество и даже недостоверность исходных данных, положенных в основу составления ОВОС;

6. недостаточное информационно-картографическое обеспечение, отсутствие базовых крупномасштабных инженерно-геологических, геоморфологических и ландшафтных карт на ключевые участки; карт физико-географического районирования, т.е. не воспроизводилась полностью «физико-географическая арена» для строительства;

7. слабая разработка ландшафтного и физико-географического прогноза; слабый учет региональной ландшафтной дифференциации даже в ОВОС, составленных физиками-географами;

8. нерешенная проблема нормирования состояния ландшафтов, относительно удовлетворительно разработанная для атмосферы, водных объектов, меньше - для почвы и грунтов;

9. слабая разработанность методики обоснования компенсационных мероприятий за негативные экологические последствия, особенно в области непроизводственных сфер;

10. отсутствие четкого ранжирования отрицательных экологических эффектов;

11. слабая проработка вопросов предупреждения возможных аварийных ситуаций и ликвидации их последствий;

12. не комплексное решение вопросов утилизации отходов производства и захоронения неутилизированных остатков;

13. слабое проведение оценок возможных изменений в природных условиях, в социальной обстановке в регионе и здоровье населения;

14. планирование строительства и ввода природоохранных объектов, очистных сооружений после завершения строительства основных производственных сооружений.


^ Вопросы для самоконтроля


1) Что такое экологическая экспертиза?

2) В чем заключаются функции экологической экспертизы?

3) Перечислите задачи, которые решает экологическая экспертиза?

4) Охарактеризуйте историю становления экологического проектирования в древние времена?

5) Как происходил процесс становления и развития экологического проектирования и экологической экспертизы в России?

6) Какова история становления ОВОС и экологической экспертизы за рубежом?

7) Каковы общие принципы осуществления экологической экспертизы проектов?

8) Какие бывают виды экологической экспертизы?

9) Перечислите объекты экологической экспертизы?

10) Перечислите субъекты экологической экспертизы?

11) Перечислите специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы?

12) Перечислите объекты государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне?

13) Перечислите объекты государственной экологической экспертизы, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации?

14) Каким образом осуществляется финансирование государственной экологической экспертизы?

15) Какие права имеют граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы?

16) Кто может инициировать организацию и проведение общественной экологической экспертизы?

17) Перечислите объекты общественной экологической экспертизы?

18) Как соотносится по срокам проведения общественная экологическая экспертиза с государственной экспертизой?

19) Какие права имеют общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу?

20) При каких условиях осуществляется общественная экологическая экспертиза?

21) В каком случае органы местного самоуправления могут отказать в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы?

22) Охарактеризуйте правовые аспекты заключения общественной экологической экспертизы?

23) Каким образом осуществляется финансирование общественной экологической экспертизы?

24) Каков опыт экологических экспертиз крупных проектов в России?


^ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ


Основная


1. Дьяконов, К.Н., Дончева, А.В. Экологическое проектирование и экспертиза / К.Н. Дьяконов, А.В. Дончева. – М.: Аспект Пресс, 2005. – 384 с.

2. Питулько, В.М. Экологическая экспертиза / В.М. Питулько [и др.]. – М: Издательский центр «Академия», 2004. – 480 с.

3. Плешаков, С.А., Ларионова, О.С. Экологическая экспертиза и аудит / С.А. Плешаков, О.С. Ларионова. – Саратов: Изд-во «Сармедиа», 2012. - 242 с.

Российская Федерация. Законы. Федеральный закон «Об экологической экспертизе»: [Федер. закон: принят Гос. Думой 19 июля 1995 г.: по состоянию на 28 нояб. 2012 г.].


Дополнительная


1. Кичигин, Н.В., Пономарев, М.В., Семьянова, А.Ю. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» (постатейный) / Н.В. Кичигин, М.В. Пономарев, А.Ю. Семьянова. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. – 192 с.

2. Букс, П.Н., Фомин, С.А. Экологическая экспертиза и ОВОС / П.Н. Букс, С.А. Фомин. – М.: Изд-во МНЭПУ, 1999. – 128 с.


Лекция 2


^ ПРАВОВЫЕ И НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


2.1. Правовые и нормативно-методические документы экологической экспертизы: Конституция РФ, закон «Об охране окружающей среды», федеральный закон «Об экологической экспертизе», постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, нормативные документы

специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ, нормативные документы и материалы по ЭЭ других ведомств,

нормативные документы и материалы субъектов Федерации в области ЭЭ


В российском законодательстве центральное место среди источников экологического права, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, занимает Конституция РФ. Важную роль играет конституционная норма статьи 42 о праве каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Основы регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды определяют статьи 9, 17, 36, 58, 67, 72 Конституции РФ.

10 января 2002 года вступил в силу Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ, являющийся основой российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд указов президента РФ и постановлений правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции РФ и федеральных законов представительные и исполнительные органы власти и управления субъектов федерации, а также органы местного самоуправления разрабатывают проекты и принимают на своем уровне соответствующие законы, другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.

ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» содержит специальную главу VI «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза» и главу VII «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности». Статья 32 данного закона посвящена определению целей и задач оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), статья 33 – целям и задачам проведения экологической экспертизы (ЭЭ).

Статья 32. Проведение оценки воздействия на окружающую среду.

1. Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности.

2. Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную или иную деятельность, с участием общественных объединений (данный пункт утратил силу с 1 января 2007 г. – Федеральный закон от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ).

3. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Статья 33. Экологическая экспертиза.

1. Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды (в редакции Федерального закона от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ).

2. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе.

Помимо указанных глав и статей, напрямую посвященных экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду, в данном законе глава IV «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды» и глава V «Нормирование в области охраны окружающей среды» также имеют большое значение для проведения экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду.

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» подробно регулирует отношения в области экологической экспертизы. В этом законе, в главе I «Общие положения» впервые дается определение экологической экспертизы, более подробно раскрываются принципы и указываются виды экологической экспертизы.

Глава II «Полномочия президента Российской Федерации, органов государственной власти и органов местного самоуправления» закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе президента, Федерального собрания и правительства РФ (статья 5), вопросы ведения субъектов РФ (статья 6) и полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы (статья 9). Кроме того, впервые вводится понятие «специальные уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы», распределены их полномочия, права и обязанности между федеральным (статья 7) и территориальным (статья 8) уровнями. Однако в настоящее время статьи 7 и 8 утратили юридическую силу.

Глава III «Государственная экологическая экспертиза» полностью посвящена государственной экологической экспертизе (ГЭЭ), конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (статья 11) и уровня субъектов Федерации (статья 12), дает юридическое определение понятия «специально уполномоченные органы в области экологической экспертизы» (статья 13; в настоящее время утратила юридическую силу), закрепляет общий порядок проведения ГЭЭ (статья 14), определяет статус и обязанности экспертной комиссии (статья 15), ее эксперта (статья 16) и председателя (статья 17), а также фиксирует различия в юридической силе заключений экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (статья 18).

В главе IV «Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы, общественная экологическая экспертиза» регламентируется проведение общественной экологической экспертизы (ОЭЭ) (статья 20), определяя ее объекты (статья 21), порядок (статья 22) и условия проведения (статья 23), правила ОЭЭ (статья 24), статус ее заключения (статья 25), права граждан и общественных организаций в этой области (статья 19).

В главе V «Права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе» закреплены права (статья 26) и обязанности (статья 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ.

Главой VI «Финансирование экологической экспертизы» определен порядок финансирования государственной экологической экспертизы (статья 28) и общественной экологической экспертизы (статья 29).

Глава VII «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе» закрепляет соответствующие виды нарушений (статья 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (статья 31), административную (статья 32), материальную (статья 33) и гражданско-правовую (статья 34).

Глава VIII «Разрешение споров в области экологической экспертизы» имела только одну статью 35, которая в настоящее время утратила юридическую силу.

В главе IX «Международные договоры Российской Федерации» определен принцип верховенства международного законодательства в области экологической экспертизы над национальным российским (статья 36).

Глава Х «Заключительные положения» регламентирует вступление в силу данного федерального закона (статья 37).

Важно отметить, что с точки зрения некоторых исследователей, закон имеет существенный недостаток, так как в нем не отрегулированы отношения по оценке воздействия на окружающую среду. Отношения по оценке воздействия на окружающую среду родственны отношениям по проведению экологической экспертизы, поэтому в законе «Об экологической экспертизе» следовало бы предусмотреть раздел об оценке воздействия на окружающую среду.

Рассмотренные выше федеральные законы формируют основы законодательства в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду, но практически не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов президента и правительства РФ, ведомств субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

К нормативно-правовым подзаконным актам в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду относятся следующие:

- указы Президента РФ, регулирующие различные аспекты охраны окружающей среды. Ряд указов связан с определением общих, главных задач сохранения окружающей среды. Например, указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 о «Концепции перехода России к устойчивому развитию». В этих документах указывается на «экологически обоснованное размещение производительных сил», на «оценку хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них антропогенного воздействия» (что подразумевает проведение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы);

- постановления Правительства РФ, например «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы», «Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных советов (комиссий) и внешних экспертов», «Об оплате труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы», «О государственной экспертизе градостроительной и проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства», «Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизы», «Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании капитального строительства на территории РФ», «Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр», «О порядке разработки, согласования, государственной экологической экспертизе, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов» и др.;

- нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы – Министерства природных ресурсов и экологии России и территориальных органов этого министерства – приказы: «Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности», «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в РФ», «О комплексной системе оценки и нормирования качества окружающей среды», «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ», «Об утверждении формы заключения государственной экологической экспертизы», «Об утверждении Руководства по проведению оценки воздействия на окружающую среду при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов», «Об утверждении Требований к материалам, предъявляемым на государственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия», «Об утверждении Регламента проведения государственной экологической экспертизы» и др.;

- нормативные документы других ведомств по оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе: документы строительных ведомств – «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений», «Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий и сооружений», «О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в РФ», «Методика оценки воздействия промышленных предприятий на окружающую среду по техногенным факторам» и др.; документы Минздрава России – «Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения не утилизированных промышленных отходов» (1986г.), Методические рекомендации «Гигиеническая оценка утилизации твердых и концентрированных жидких отходов химических производств на предприятиях других отраслей промышленности» (1984 г.) и др.; документы Росгидромета – Рекомендации по составлению сводного тома «Охрана атмосферы и предельно допустимые выбросы» города (населенного пункта) и др.; документы Госатомнадзора России – Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и радиационно-опасных объектов и производств и др.; документы Госгортехнадзора и иных ведомств – Положение о порядке выдачи специальных разрешений на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов)и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами.

Образованная в соответствии с требованиями Конституции РФ система законодательных и нормативно – правовых актов в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования представлена в таблице 1.


^ Таблица 1 – Система экологического законодательства на федеральном и региональном уровнях


Российская Федерация

Субъекты Российской Федерации

Федеральные законы, определяющие правовое регулирование на территории Российской Федерации

Законы субъектов Российской Федерации

Указы Президента РФ, постановления Государственной Думы РФ, Постановления (распоряжения) Правительства РФ

Постановления (распоряжения) органов правительственной и исполнительной власти субъектов РФ

Система государственных стандартов (ГОСТы) и строительных норм и правил (СНиП)

Система региональных стандартов и нормативов, межведомственной и ведомственной нормативно – методической документации органов субъектов РФ

Система отраслевых стандартов

Система межведомственной и ведомственной нормативно – методической документации (приказы, Положения, инструкции и пр.) федеральных органов исполнительной власти


Нормативные документы и материалы субъектов Федерации в области оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы формируются в соответствии с федеральным законодательством. Так, в Республике Татарстан, Республике Хакасия, Рязанской области приняты и действуют законы об охране окружающей среды. В Саратовской области принят закон «Об отходах производства и потребления на территории Саратовской области». В данном вопросе лидируют специалисты Москомприроды, которые, в частности, первыми разработали предложения о введении Государственной экологической классификации намерений и деятельности и соответствующего проекта Положения.


^ 2.2. Нормативные акты международных организаций и международные договоры (конвенции)


Международные документы представляют собой нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО, МАГАТЭ, МОТ и др.), а также международные договора (конвенции), ратифицированные или подписанные Россией (Перечень международных соглашений см. в Приложении к приказу Госкомэкологии России от 25.09.97 г. № 379, п. 4).

В соответствии с законодательством РФ об экологической экспертизе применяется общепринятая норма – если международным договором РФ установлены иные правила в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены российским законодательством, применяются правила международного акта. Технико-экономические обоснования и проекты, в том числе с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц подлежат обязательной экологической экспертизе наравне с российскими.

Основные международные конвенции и другие акты в области охраны окружающей среды, которые необходимо учитывать при проведении государственной экологической экспертизы:

1. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсаар, Иран, 1971 г.).

2. Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения (1971 г.).

3. Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.).

4. Стокгольмская декларация по проблемам окружающей человека среды (1972 г.).

5. Соглашение об охране белых медведей (Осло, 1973 г.).

6. Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973 г.).

7. Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (XEJIКОМ) (Хельсинки, 1974 г.).

8. Заключительная декларация Конференции участников Договора о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения (1977 г.).

9. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 1979 г.).

10. Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе (Берн, 1979 г.).

11. Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных (Бонн,1979 г.).

12. Декларация о защите права на информацию и участие (Зальцбург,1980 г.).

13. Всемирная хартия природы (1982 г.).

14. Договор о безъядерной зоне южной части Тихого океана (Договор Раротонга) (1985 г.).

15. Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.).

16. Директива 85/337/ЕЕС от 27 июня 1985 года, касающаяся оценки воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду.

17. Резолюция Совета Европы № 171, разработанная Постоянной конференцией местных и региональных органов Европы по проблемам регионов, окружающей среды и участия (Страсбург, 1986 г.).

18. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 1989 г.).

19. Европейская хартия по окружающей среде и охране здоровья (Франкфурт, 1989 г.).

20. Конференция СБСЕ по окружающей среде (София, 1989 г.).

21. Директива 90/313/ЕЕС от 7 июня 1990 года о свободе доступа к информации по окружающей среде.

22. Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству (1990 г.).

23. Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспоо, Финляндия, 1991 г.).

24. Стратегия защиты окружающей среды Арктики (Финляндия, 1991 г.).

25. Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 1992 г.).

26. Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 1992 г.).

27. Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992 г.).

28. Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г.).

29. Декларация второй Общеевропейской конференции «Окружающая среда для Европы» (Люцерн, 1993 г.).

30. Конвенция Совета Европы о гражданской ответственности за ущерб, причиненный в результате деятельности, опасной для окружающей среды (Лугано, 1993 г.).

31. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке (Париж, 1994 г.).

32. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, Дания, 1998 г.).

33. Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий (2000 г.).

34. Конвенция о принятии международных мер в отношении отдельных стойких органических загрязнителей (Стокгольм, 2001 г.).

Важнейшим международным документом является «Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте». Конвенция Россией подписана и ратифицирована. Данная конвенция впервые определила на международном уровне обязанности официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать неблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.

Материалы в приложении к данной Конвенции определяют Перечень видов экологически опасной деятельности и соответствующих объектов государственной экологической экспертизы, а также общие критерии, помогающие в определении экологически значимых видов деятельности, не включенных в перечень, требования к документации об оценке воздействия на окружающую среду, предъявляемые на государственную экологическую экспертизу, процедуру запроса о планируемой деятельности, рекомендации по после проектному анализу и арбитражу, а также элементам двухстороннего и многостороннего сотрудничества государств в области оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

Вторым по значимости международным документом в области оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы является Директива ЕЭС № 337/85 «Об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду». В ней закреплены основные принципы экологической оценки (ОВОС и ЭЭ), необходимость информирования общественности и ее активное участие на всех стадиях проведения экологической экспертизы, обязательность проведения консультаций между заинтересованными ведомствами, а также публикации результатов экспертизы.


2.3. Технические документы (государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы, руководства, методики, методические указания и др. рекомендации, справочные и иные пособия, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и критерии). Современная система стандартов по охране окружающей среды и нормативы ее качества

Нормативно-техническими документами, которые используются при проведении оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, являются: Государственные стандарты, нормы, правила, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВП и др.), а также руководства, методики, методические и другие рекомендации, справочные и иные пособия. Это нормативно-технические документы, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и критерии для проверки предлагаемых решений на соответствие экологическим требованиям.

Следует отметить, что экспертам или разработчикам оценки воздействия на окружающую среду приходится учитывать нормы, правила и требования, содержащиеся в нескольких сотнях нормативно-технических документах: более 100 Государственных (ГОСТ) и 30 Отраслевых (ОСТ) стандартов, более 30 Строительных норм и правил (СНиП), около 50 Санитарных правил и норм (СанПиН), Гигиенических нормативов (ГН), Предельно допустимых (ПДК) и Ориентировочно допустимых (ОДК) концентраций, Ориентировочно безопасных уровней воздействия (ОБУВ) и других документов Минздрава РФ, а также сотен различного рода Методических указаний (МУ), норм безопасности (например, радиационной - НРБ), порядков, инструкций, классификаторов, перечней, рекомендаций и методик различных ведомств, организаций и учреждений.

Структура положения «О порядке проведения государственной экологической экспертизы». Положение «О порядке проведения ГЭЭ» конкретизирует некоторые нормы ФЗ РФ «Об экологической экспертизе», устанавливая, что она организуется и проводится при условиях:

- регистрации предоставляемых материалов в установленном порядке и предварительной проверки их полноты и достаточности;

- оплаты заказчиком в течение 30 дней со дня получения уведомления о регистрации и при необходимости – предоставления заказчиком в установленный срок запрашиваемых органом экологической экспертизы материалов;

- соответствия материалов требованиям, установленным в соответствии с Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности;

- создания экспертной комиссии и назначения её состава приказом специально уполномоченного органа;

- назначения тем же приказом срока проведения государственной экспертизы (до 4 месяцев, а в исключительно сложных случаях – до 6 месяцев);

- выполнения Регламента государственной экологической экспертизы;

- информирования заинтересованных организаций о её результатах.

В указанном и других подзаконных документах условия, а также порядок учета природных, социально-экономических и других факторов при проведении государственной экологической экспертизы регламентируется более подробно.

Структура «Руководства по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации». В соответствии «Руководством по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации» (утверждено 10.12.93 г. Главгосэкоэкспертизой Минприроды России) рекомендуется представлять на экспертизу материалы, содержащие:

- информацию о природных условиях и о хозяйственном использовании территории, о количественных показателях состояния компонентов экосистем (воздух, воды, почвы и т.д.);

- оценку существующего экологического состояния территории;

- данные о характере планируемой деятельности и видах воздействия;

- ограничения по пользованию природной средой;

- прогноз изменений природной среды при реализации проектных решений;

- сведения о социальной среде и здоровье населения;

- оценку последствий воздействия объекта на природную среду и население;

- характеристику и оценку эффективности природоохранных мероприятий и других мер по предупреждению и снижению негативного воздействия объекта.

В числе действующих ведомственных подзаконных нормативных и инструктивно – методических документов, регулирующих условия разработки и предоставления материалов на государственную экологическую экспертизу, а также её проведения, отметим следующие:

- «Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении ГЭЭ и при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности»;

- «Требования к материалам, предъявляемым на экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия»;

- «Руководство по проведению ОВОС при подготовке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных объектов и комплексов» (утв. Минприроды РФ 12.01.96 № 02-02/35-181);

- «Единая форма заключения ГЭЭ» (утв. приказом «Минприроды РФ от 28.09.95 № 392);

- «Указания к экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности в прединвестиционной и проектной документации» (утв. Главгосэкоэкспертизой Минприроды РФ 15.07.94 г.);

- «Инструкция и Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» (СНиП 11-01-95 и СП 11-101-95, утв. постановлениями Минстроя РФ 30.06.95 г., №№ 18-64 и 18-63);

- «Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства» (система нормативных документов в строительстве – РДС 11-201-95, Минстрой РФ, М.: 1995);

- «Порядок экспертизы декларации безопасности промышленного объекта РФ» (утв. Приказом МЧС и Госгортехнадзора РФ от 07.08.96, № 222/125);

- Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и радиационно опасных объектов и производств (утв. приказом Госатомнадзора РФ от 07.04.94, №41 РД-ОЭ-13-94) и др.


^ Вопросы для самоконтроля


1) Какие статьи федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ освещают вопросы государственной экологической экспертизы?

2) Какой закон РФ является базовым в области экологической экспертизы, какова структура и содержание этого закона?

3) Какой существенный недостаток имеется в законе «Об экологической экспертизе»?

4) Какие нормативно-правовые подзаконные акты в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду существуют в РФ?

5) Какие существуют нормативные документы и материалы субъектов Федерации в области оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы?

6) Какие нормативно-технические документы используются при проведении оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе проектов в РФ?

7) Какова структура положения «О порядке проведения государственной экологической экспертизы»?

8) Какова структура «Руководства по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации»?

9) Каковы наиболее важные подзаконные нормативные и инструктивно-методические документы, регулирующие условия разработки и предоставления материалов на государственную экологическую экспертизу?

10) Какие международные конвенции и другие акты в области охраны окружающей среды необходимо учитывать при проведении государственной экологической экспертизы?


^ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ


Основная


1. Дьяконов, К.Н., Дончева, А.В. Экологическое проектирование и экспертиза / К.Н. Дьяконов, А.В. Дончева. – М.: Аспект Пресс, 2005. – 384 с.

2. Питулько, В.М. Экологическая экспертиза / В.М. Питулько [и др.]. – М: Издательский центр «Академия», 2004. – 480 с.

3. Плешаков, С.А., Ларионова, О.С. Экологическая экспертиза и аудит / С.А. Плешаков, О.С. Ларионова. – Саратов: Изд-во «Сармедиа», 2012. - 242 с.

Российская Федерация. Законы. Федеральный закон «Об экологической экспертизе»: [Федер. закон: принят Гос. Думой 19 июля 1995 г.: по состоянию на 28 нояб. 2012 г.].


Дополнительная


1. Кичигин, Н.В., Пономарев, М.В., Семьянова, А.Ю. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» (постатейный) / Н.В. Кичигин, М.В. Пономарев, А.Ю. Семьянова. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. – 192 с.

2. Букс, П.Н., Фомин, С.А. Экологическая экспертиза и ОВОС / П.Н. Букс, С.А. Фомин. – М.: Изд-во МНЭПУ, 1999. – 128 с.


Лекция 3


^ СОВРЕМЕННЫЕ МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ


3.1. Метод анкетирования, метод интервьюирования, метод сценариев, метод экстраполяции трендов, метод мозгового штурма, метод дискуссий, метод исторических аналогий, метод контрольных списков, метод экспертных оценок, метод матриц Л. Леопольда, метод картографирования, совмещенный анализ карт, метод Бателле, метод имитационных моделей, метод многомерной статистики, метод Дельфи. Сущность, возможности и особенности применения указанных методов. Комбинирование и взаимное обогащение методов


^ Метод анкетирования – психологический вербально-коммуникативный метод, в котором в качестве средства для сбора сведений от респондента используется специально оформленный список вопросов (анкета). Анкетирование позволяет наиболее жёстко следовать намеченному плану исследования, так как процедура «вопрос-ответ» строго регламентирована.

При помощи метода анкетирования можно с наименьшими затратами получить высокий уровень массовости исследования. Особенностью этого метода можно назвать его анонимность (личность респондента не фиксируется, фиксируются лишь его ответы). Анкетирование проводится в основном в случаях, когда необходимо выяснить мнения людей по каким-то вопросам и охватить большое число людей за короткий срок.




страница1/11
Дата конвертации31.10.2013
Размер2,83 Mb.
ТипЛекция
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rud.exdat.com


База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2012
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Документы