Направления совершенствования бюджетного процесса в системе государственного управления российской федерации icon

Направления совершенствования бюджетного процесса в системе государственного управления российской федерации



Смотрите также:


На правах рукописи


ОСАДЧИЙ ГРИГОРИЙ НИКОЛАЕВИЧ


НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность:

05.13.10 – Управление в социальных и экономических системах


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук


Москва 2008

Работа выполнена на кафедре национальной безопасности Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор

Прохожев Алексей Александрович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Лазинцев Юрий Николаевич




кандидат экономических наук

Хлопцев Олег Вячеславович

Ведущая организация:

Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации


Защита состоится 3 июля 2008 года в 15 часов на заседании диссертационного совета ДСПО 502.001.02 при ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского 84, ауд. № ____


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.


Автореферат размещён на сайте академии и разослан

«____» _____________2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Ю.Н.Мотин


^ I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Для решения грандиозных целей, стоящих сейчас перед Россией, требует особых подходов к совершенствованию всей системы государственного управления, которая должна быть ориентирована на реальные результаты. Согласно Президенту РФ, «эти подходы должны стать основой функционирования не только государственного управления, но и всей бюджетной сферы и предприятий, контролируемых государством и органами местного самоуправления… И потому совершенствованием деятельности этой системы, составляющей каркас всего государства, необходимо заниматься повседневно и целенаправленно»1. Эффективное и ответственное управление общественными финансами является ключевым элементом любой национальной экономики, обеспечивающим стабильные и благоприятные условия для устойчивого развития и повышения благосостояния граждан страны. Значимость проблемы эффективного и ответственного управления общественными финансами стала общепризнанной в условиях глобализации, которая создает новые риски за счет воздействия на общественные финансы резких изменений цен на сырьевые товары, климатических изменений и стихийных бедствий, базовых демографических тенденций, повышающих требования к пенсионному обеспечению, социальной поддержке и здравоохранению, растущей взаимозависимости систем налогообложения.

В ответ на эти риски современного глобального мира многие страны осуществляют модернизацию системы управления общественными финансами, уделяя особое внимание проведению ответственной бюджетно-налоговой политики, средне- и долгосрочному бюджетному планированию в целях обеспечения финансовой стабильности и эффективности государственных расходов, повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Заявлении министров финансов “Группы восьми” к саммиту лидеров стран “восьмерки” (Санкт-Петербург, 2006 г.) отмечалось: «Мы согласны, что ответственное и эффективное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для достижения макроэкономической стабильности и устойчивого роста, а также обеспечивает надежную основу для надлежащего управления»1.

Особенную важность проблема эффективного управления общественными финансами имеет для России – страны с формирующейся рыночной экономикой, где система общественных финансов находится на начальном этапе реформирования и где от преобразований финансовой системы в большой степени зависит успех экономического реформирования в стране. В России бюджетные реформы начинались с восстановления эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой стабильности, а с начала 2000-х годов этот процесс переключился на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающей создание Стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты. В президентском послании "О бюджетной политике на 2008-10гг." указывается, что "бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию РФ при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов".

Президент РФ, признавая, что бюджетная политика в целом соответствует стратегическим целям экономического развития Российской Федерации, отмечает, что реструктуризация сложившейся бюджетной сети проводится медленно, половинчато, затягивается принятие важнейших для реформирования бюджетного процесса нормативных правовых документов и методической базы1. Бичом государственного механизма стало нарушение бюджетного и финансового законодательства, нецелевое использование бюджетных средств, и просто их разворовывание. На Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов, состоявшемся 21 ноября 2006 года в Кремле, отмечалось распространение таких явлений, как использование государственными служащими своего служебного положения в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, преступления в ходе реализации национальных проектов, злоупотребления должностных лиц и предпринимателей при проведении тендеров и конкурсов, в том числе с участием организованной преступности.

Таким образом, тема исследования актуальна, и ее актуальность тем более высока, что на сегодняшний день ее научная разработка явно недостаточна.

В связи с этим необходимо решение следующей научной задачи: теоретического обоснования основных направлений реформирования бюджетного процесса для повышения социально-экономической эффективности РФ.

^ Объект исследования: бюджетный процесс в Российской Федерации.

Предмет исследования: управление бюджетным процессом в Российской Федерации.

^ Цель исследования: разработка конкретных рекомендаций по оптимальному использованию ограниченных бюджетных ресурсов для предоставления государственных услуг высокого качества в соответствии с общественными приоритетами.

^ Задачи исследования:

- определение места и роли бюджетного процесса в системе экономической безопасности современного государства;

- выявление современных угроз, связанных с низкой эффективностью бюджетного процесса;

- анализ реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации;

- изучение процесса перехода к управлению по целям Судебного департамента при Верховном суде РФ;

- исследование факторов повышения эффективности государственных расходов;

- формулирование конкретных рекомендаций в отношении задач государства по созданию системы финансового контроля, ориентированного на результат.

^ Методологию исследования составляют:

- системный, структурно-функциональный, эволюционный, междисциплинарный подходы, в том числе с позиций экономического, социолого-экономического, правового анализа;

- опора на ключевые положения современной экономической теории - о социально-экономической глобализации, роли государства в повышении конкурентоспособности страны, бюджетной политике, развитии человеческого капитала.

^ Теоретическая база диссертации, характеризующая степень разработанности в научной литературе проблемы диссертационного исследования, включает труды:

- по финансовой, бюджетной политике государства классиков экономической теории и современных западных ученых Х.Д. Брюйна, Дж.М.Кейнса, Дж.Ю.Стиглица, Э.Хансена, Г.П. Хатри1, а также российских авторов М. Афанасьева, С.Глазьева, Е.Гурвича, А.Илларионова, А.Лаврова, С. Рогова, Ю. Швецова, Л.Якобсони и др.2

- по общим проблемам экономической безопасности России: таких авторов, как В. Бурцев, Е. Бухвальд, Н. Гловацкая, М. Корнилов, С. Лазаренко, А. Прохожев, С. Степашин, В. Ярочкин и др.3

Вместе с тем, процессы реформирования бюджетного процесса опережают соответствующие научные исследования. Возникают новые проблемы, требующие научного осмысления. Попыткой выполнения этого требования и является предлагаемое диссертационное исследование.

^ Научная новизна исследования состоит в следующем.

1. Установлена роль бюджетного процесса в системе экономической безопасности национального государства в современных условиях, которая заключается в том, что рациональное использование ограниченных бюджетных ресурсов может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорять инновационное и инвестиционное развитие, улучшать качество человеческого капитала, что в целом усиливает конкурентоспособность страны и защищенность личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз в экономической сфере.

2. Выявлена картина современных угроз бюджетной системе страны, связанная с такими факторами, как бюджетный дефицит, неадекватная современным функциям государства структура бюджетных расходов, излишняя централизация доходов государства, низкая эффективность исполнения бюджета, коррупция, непропорциональное темпам роста ВВП увеличение государственных расходов.

3. Доказана необходимость перехода для повышения эффективности бюджетного процесса и качества государственных услуг от новаций в сфере бюджетного планирования к внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, во все другие стадии цикла управления финансами: на стадию исполнения бюджета, учета и мониторинга, аудита и оценки. Необходимо создавать вертикальную связь между приоритетами, задачами, результатами и мероприятиями бюджетного процесса.

4. Предложено повысить эффективность исполнения бюджета через внедрение в общественный сектор экономики процессов и процедур финансового менеджмента: расширение полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств; установление ответственности за достижение результатов на всех уровнях бюджетных расходов и подотчетности; введение в действие эффективного механизма аудита и оценки, который обеспечит подотчетность за бюджетные расходы и достижение результатов.

5. Выработано системное решение дальнейшего продвижения бюджетной реформы: необходимость ее координации с административной реформой, реформой государственной (муниципальной) службы; вовлечение в процесс реформирования многочисленных участников и обеспечение их активной роли, создание заинтересованности в реализации мероприятий бюджетной реформы; проведение необходимых организационных изменений.

6. Утверждается необходимость организационного, методического, информационного обеспечения всех форм и уровней государственного финансового контроля; развития механизма антикоррупционной экспертизы на всех уровнях исполнения бюджета, включая внешнюю экспертизу, осуществляемую независимыми экспертами, объединениями граждан и предпринимателей.
Положения, выносимые автором на защиту:
- обоснование роли бюджетного процесса и бюджетной реформы в РФ с точки зрения обеспечения экономической безопасности страны;

- направления дальнейшего реформирования бюджетной системы страны как составной части системы обеспечения экономической безопасности страны;

- приоритеты государственной политики в формировании новой модели организации бюджетного процесса.

^ Практическое значение исследования состоит в том, что в нем сформулированы предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее развитие бюджетной реформы и повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы.

Теоретические материалы, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в учебном процессе при преподавании общественных, прежде всего, социально-экономических и научных дисциплин, связанных с обеспечением национальной безопасности. Полученные выводы и результаты исследования могут быть применены при разработке и реализации мероприятий бюджетной реформы федеральными, региональными и местными органами исполнительной власти, а также организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги.

^ Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на кафедре национальной безопасности РАГС, на мероприятиях органов судейского сообщества: совещании-семинаре с заместителями председателей верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов (15 апреля 2006 г.); совещании-семинаре с председателями советов судей субъектов РФ (23 июня 2006 г.); совещании-семинаре с председателями верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов (24 января 2007 г.); на заседании Президиума Совета Судей РФ (20 апреля 2007 г.); в публикациях автора.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав по два раздела в каждой, заключения и списка литературы.


^ II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, представлены теоретическая и методологическая основа, информационная база исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость работы, показаны ее апробация и структура.

В первой главе «Обоснование связи бюджетной политики с социально-экономическим развитием страны» анализируются бюджетный процесс с точки зрения государственной политики повышения конкурентоспособности национальной экономики (в разделе 1.1) и угроза низкой эффективности бюджетных расходов (в разделе 1.2).

Бюджет и государственная бюджетная система в целом являются совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения ВНП и национального дохода. Бюджет государства представляет собой ключевой элемент любой национальной экономики и благосостояния населения, необходимый для выполнения государством своих функций, эффективного экономического развития, как на национальном, так и на глобальном уровне.

Реформирование бюджетного процесса является важнейшей составной частью политики повышения конкурентоспособности государства и международной стабильности. Масштабные реформы методов управления бюджетным процессом стали предметом особого внимания не только национальных правительств, но и международных организаций - Международного валютного фонда, Всемирного банка и ОЭСР. В «Лимской декларации руководящих принципов контроля» установлены международно признанные принципы аудита общественных финансов.

Суть новой идеологии управления общественными финансами состоит в смещении акцентов от «управления затратами» на «управление результатами» (Рисунок 1), в переходе на «бюджетирование, ориентированное на результат» (сокращенно БОР), т.е. к распределению бюджетных ресурсов между бюджетополучателями с учетом или в прямой зависимости от экономической и социальной эффективности их деятельности. Новая модель управления общественными финансами нацелена на сокращение сфер неэффективного расходования ресурсов и выбор таких направлений бюджетных расходов, которые в наилучшей степени соответствуют среднесрочным приоритетам общественного развития.


Рисунок 1. Эволюция модели организации бюджетного процесса


Опыт стран, перешедших к целевому планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, показывает высокую результативность бюджетных расходов: эффект, которого можно достичь, составляет на рубль затрат или в расчете на одного госслужащего, или в расчете на единицу затраченного времени, может увеличиваться на 10, 20, 40 и 200%1. Новая модель управления общественными финансами позволяют превратить бюджет государства в эффективный инструмент макроэкономического регулирования, обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджета и исполнение расходных обязательств, применять механизмы, стимулирующие бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов.

Упомянутые новые тенденции в управлении общественными финансами являются ответом на угрозы, которые несет с собой старая модель управления, неадекватная в формирующихся в настоящее время условиях социально-экономического развития. Это - угрозы: бюджетного дефицита, несоответствия структуры бюджетных расходов основополагающим функциям современного государства, чрезмерного расширения функций государства, требующего большого бюджета и высоких налогов, нарушения принципа бюджетного федерализма, неэффективного и неправомерного расходования средств из бюджетов всех уровней, коррупции. Требуется связать в эффективном управлении бюджетный процесс с новыми требованиями к социально-экономической конкурентоспособности страны. Речь - о том, чтобы социально-экономическая политика государства не была обособлена от современных социально-экономических тенденций.

Во второй главе «Совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации» рассматривается ход реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации (в разделе 2.1) и задачи государства по повышению эффективности реформирования бюджетного процесса (в разделе 2.2).

Российская Федерация уже во многом является интегрированной частью мирового социально-экономического процесса. И это накладывает на социально-экономическую политику страны определенные обязательства, которые заключаются, прежде всего, в проведении соответствующих структурных реформ. Важнейшей частью таких реформ должна стать реформа, призванная повысить результативность бюджетных расходов и оптимизировать управление бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы. В Российской Федерации такая реформа проводится. В соответствии с одобренной Правительством РФ «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.» выстроена система управления общественными финансами на принципах бюджетной прозрачности, стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов, эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений, консолидации бюджета и бюджетного процесса, среднесрочного финансового планирования, бюджетирования, ориентированного на результаты, эффективного финансового контроля, отчетности и мониторинга.

Процесс планирования и утверждения бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, в отличие от затратного метода, предполагает четкий ответ на основополагающий вопрос: какие цели достигаются при использовании тех или иных бюджетных средств? (Таблица 1)


Таблица 1. Отличие БОР от затратного метода бюджетирования в процессе планирования и утверждения бюджета




^ Затратный метод

БОР

Задача

планирования


Распределение общего

объема расходов

между

бюджетополучателями


Увязка объема и структуры

расходов бюджета с

приоритетами госполитики

и ее социально значимыми

ожидаемыми и

фактическими результатами

Основные

подходы к

планированию


Планирование в

разрезе ведомств и их

смет


Программно-целевой

подход

(внутриминистерские

программы, показатели

результатов)

Отправной пункт

планирования

Расходные

потребности ведомств

Приоритеты, результаты

программ

Планирование расходов

бюджета


Приоритет

экономической и

ведомственной

классификации

Приоритет программной

(усовершенствованной

функциональной)

классификации

Формат проекта

закона о

бюджете


Не

предусматривает

информации о

запланированных

результатах

Главное.цели, результаты,

измеримые показатели

результатов


Детализация

расходов

Очень подробная

Агрегированные

расходы

Законодательные

органы обсуждают и

утверждают


Детальную

структуру расходов


Цели, результаты,

показатели

результатов;

агрегированную

структуру расходов


В рамках новых процедур бюджетного планирования нашли применение четыре преимущественно новых для российской бюджетной практики инструмента, создающих условия для масштабного внедрения БОР:

- доклады о результатах и основных направлениях деятельности федеральных субъектов бюджетного планирования, определяющие стратегию деятельности органов государственной власти;

- бюджетные целевые программы (федеральные и ведомственные), которые конкретизируют тактику работ;

- перспективный финансовый план, создающий условия для обоснованного планирования объемов и структуры бюджетных расходов, обеспечивающий финансовое основание для установления целевых параметров деятельности органов государственной власти на среднесрочную перспективу;

- реестр расходных обязательств Российской Федерации, позволяющий осуществлять процесс среднесрочного планирования бюджетных расходов строго в соответствии с принятыми государством финансовыми обязательствами.

Проводится эксперимент по распределению средств федерального бюджета между федеральными органами исполнительной власти на конкурсной основе, в зависимости от степени использования ими методов бюджетирования, ориентированного на результат. Постепенно активизируется региональный уровень реформирования бюджетного процесса. Принят Федеральный закон РФ от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», что означает переход на многолетнее бюджетное планирование, с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований, повышением предсказуемости объема ресурсов, управляемых администраторами бюджетных средств. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период Президент РФ предлагает рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию (на период до 10-15 лет и более)1.

Бюджетирование, ориентированное на результат, требует системной перестройки всего процесса исполнения бюджета (Таблица 2)


Таблица 2. Отличие БОР от затратного метода бюджетирования в процессе исполнения бюджета, контроля и отчетности




Затратный

метод


БОР

Ответственность

министерств


За целевое

использование

средств


+ За достижение плановых

результатов с

минимальными затратами


Самостоятельность

министерств


Ограничена

Свобода распоряжения

ресурсами (в рамках

программ; отчасти между

программами и фин. гг.)

Уровни принятия

решений


Высокая

степень

централизации

Делегирование на уровни

эффективного исполнения


Система контроля

Доминирует внешний

контроль за

деятельностью

министерств

Доминирует внутренний

самоконтроль министерств


Фокус контроля

«Целевое» (=по видам

расходов)

использование

бюджетных средств

Достижение запланированных

результатов, правильность их

измерения


Главные объекты

внешнего контроля


Дробные статьи затрат

Результаты и общий объем

расходов; качество системы

внутреннего контроля

Отчет об

исполнении

бюджета


Фактические

расходы

относительно

утвержденных


Акцент на достижение

результатов, причины

отклонений,

необходимость

корректировки программ

Другая отчетность





Отчеты по мониторингу

и оценке


По мнению диссертанта, дальнейшее продвижение бюджетной реформы требует ее синхронизации с административной реформой и реформой государственной (муниципальной) службы. Необходимо уточнить бюджетные полномочия и ответственность всех участников бюджетного процесса, законодательно определить правовой статус всех форм государственной собственности, тесно увязав его с характером и особенностями реализуемых с ее помощью публичных функций. Нужно разработать концепцию и принципы управления государственными инвестициями, концепцию развития специализированных государственных банков, принять законы субъектов Федерации об инвестиционной деятельности. Необходимо совершенствовать взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации, а также органов власти разного уровня, продолжая процесс деконцентрации государственных ведомств и вырабатывая такой механизм координации деятельности федеральных и территориальных органов, который формирует систему солидарной ответственности в повышении эффективности бюджетных расходов. Необходимо стимулировать наращивание и эффективное использование бюджетных средств регионов, снижать их зависимость от федеральных трансфертов.

Разработка специальных процедур и методики оценки экономической, общественной эффективности бюджетных расходов является актуальной задачей для России, где практически не поднимается вопрос о недопущении неправомерных, неэффективных расходов. Например, анализ бюджетного эффекта от реализации федеральных целевых программ, ставших важнейшим инструментом государственного управления, встречается крайне редко, хотя давно назрела потребность изменения их структуры в пользу высокотехнологичных, инновационных программ, обеспечивающих научно-технический прогресс. Все субъекты Российской Федерации должны сформировать и законодательно утвердить систему региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и утвердить порядок образования и методику их распределения.

Комплексная оценка эффективности использования ресурсов и достигнутых результатов в рамках всего бюджетного цикла требует прозрачности, социальной подотчетности, участия гражданского общества в бюджетном процессе. Международный опыт свидетельствует о том, что децентрализованная подготовка бюджетов и оценка управления расходами повышает эффективность государственных расходов и подотчетность власти.

В Бюджетном кодексе РФ прописан принцип гласности в бюджетном процессе. В некоторых городах России реализуется проект "Городские жители и власти на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять", цель которого - содействовать оптимизации бюджетного процесса в российских городах путем повышения их прозрачности и открытости. Однако данный опыт не получил широкого обобщения и распространения в России. В рейтинге открытости бюджетного процесса, составленном в 2005-2006 годы. Центром по бюджету и политическим приоритетам для 59 стран, Россия заняла лишь 27-е место, набрав 47 процентов. Так, проект федерального бюджета обеспечивает граждан минимальной информацией, имеет 12% засекреченных статей расходов (при установленной оптимальной цифре – 1% и ниже), которые растут, причем, не только в разделах на национальную оборону, на безопасность и правоохранительную деятельность, но и в социальных разделах: на ЖКХ, образование, культуру, кино и СМИ, здравоохранение и спорт. В 2007 году секретные статьи впервые появились в межбюджетных трансфертах. В России отсутствуют такие принятые в мире составляющие бюджетного процесса, как, гражданский бюджет и общественные слушания.

Для того чтобы бюджет работал в качестве проводника общественных интересов, - он должен быть доступен обществу, причем, в такой форме, которая облегчает анализ эффективности государственных расходов и содействует подотчетности. Необходимо на практике решать задачи, поставленные высшим руководством страны: расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ; реализовать на практике принципы прозрачности региональных и муниципальных финансов. Минимальный перечень информации об их состоянии, публикуемой в открытом доступе, должен быть единым для всей страны.

Государство должно повысить регулярность, сопоставимость и качество предоставления информации по бюджетному процессу и поощрять практику публичного обсуждения приоритетов бюджетно-налоговой политики, социального партнерства в разработке показателей, программ государственных услуг.

В третьей главе «Повышение эффективности управления государственными расходами» рассматриваются проблемы совершенствования системы финансового контроля, ориентированного на результат (в разделе 3.1.), а также проблемы организации внутренней деятельности Судебного департамента при Верховном суде РФ в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат (в разделе 3.2.).

Важнейшим элементом системы эффективного финансового управления средствами федерального бюджета является контроль результативности. Для минимизации количества ошибок в бюджетном процессе, «утечки» средств и коррупции, повышения качества услуг населению необходимо создать систему современного контроля, ориентированного на результат. Для регламентации границ, методов, форм и участников контрольной деятельности, необходимо принять концепцию государственного финансового контроля, Федеральный закон о финансовом контроле в Российской Федерации, внести в Бюджетный кодекс РФ, норму о внутреннем аудите, определить в нем статус и функции контрольных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Единый государственный финансовый контроль трёхуровневой системы бюджетного устройства государства, по мнению диссертанта, должен иметь следующую иерархию органов:

- Счетная палата РФ как конституционный орган;

- Служба финансово-бюджетного надзора как орган Правительства РФ, проверяющий главных распорядителей бюджетных средств, подведомственных правительству;

- органы внутриведомственного финансового контроля главных распорядителей бюджетных средств, которые проверяют распорядителей и получателей бюджетных средств;

- контрольно-счетные палаты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Для эффективности осуществления финансового контроля необходима разработка и нормативное утверждение методологической базы государственного финансового контроля, ориентированной на все уровни бюджетной системы и позволяющей дать комплексную оценку эффективности государственных расходов. Перспективным направлением является аудит эффективности с его главным акцентом на социальной и экономической эффективности, при этом включающий в себя финансовый аудит как необходимый атрибут государственного финансового контроля.

Необходимо создать надежный механизм выявления коррупциогенности нормативно-правовых актов, устранения, коррекции коррупциогенно опасных норм. Такой механизм должен включать первичный анализ документов разработчиками; внутреннюю антикоррупционную экспертизу правовых управлений (юридических служб) и отделов,а также внешнюю экспертизу независимых экспертов, объединений граждан и предпринимателей.

Повышение эффективности управления государственными расходами требует совершенствования качества финансового менеджмента.

В соответствии с новыми принципами построения бюджетного процесса в РФ бюджетные расходы на содержание судебной системы, осуществляемые Судебным департаментом при Верховном Суде РФ как главным распорядителем бюджетных средств1, ориентированы на конечный результат. В Докладе о результатах и основных направлениях деятельности определены такие цели; как повышение доступности правосудия; обеспечение самостоятельности судов и независимости судей; повышение авторитета судебной власти. Распоряжением Правительства РФ от 4 августа 2006 года (№ 1082-р) утверждена концепция целевой программы "Развитие судебной системы России на 2007-2011 годы", в которой миссия судебной системы описана как комплексная услуга по: производству правовых норм; надзору за соблюдением норм и выявлению нарушителей; судебному разбирательству и разрешению правовых конфликтов; профилактике правонарушений; исполнению судебных решений, а также решений других уполномоченных органов. Программа ставит конкретные задачи перед главным распорядителем средств федерального бюджета, и эти задачи описываются в терминах измеряемых целевых индикаторов в соответствии с требованиями, предъявляемыми федеральной нормативно-правовой базой к субъектам бюджетного планирования.

Судебный департамент осуществил переход на новую бюджетную классификацию, формирует отчетность по новым правилам; проводит мониторинг получателей средств федерального бюджета. В связи с вступлением в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Судебный департамент разработал единую систему организации и проведения конкурсов и аукционов. Ведутся официальный сайт, реестры и статистика, обеспечивается электронный документооборот. По качеству проведения конкурсов в "Национальном рейтинге прозрачности закупок" Верховный суд РФ получил неплохую оценку - рейтинг "базовая прозрачность". В рамках Государственной автоматизированной системы РФ «Правосудие» продолжаются мероприятия по автоматизации процессов сбора и обработки информации для составления бюджетной отчетности и получения необходимых в этот переходный период сведений из субъектов Российской Федерации.

Внедрение принципов нового финансового менеджмента потребовало проведения исследований, опросов для сбора необходимой первичной информации, касающейся деятельности структурных подразделений системы, соответствующего программного обеспечения и т.д. Разработаны стимулы и санкции в управлении персоналом организации, проводится соответствующее обучение кадров.

Основные мероприятия Судебного департамента при Верховном Суде РФ по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат представлены в таблице 3.


Таблица 3. Основные мероприятия Судебного департамента при Верховном Суде РФ по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат

Рабочая модель

Основные мероприятия на 2006-2008 гг.

Управление,

ориентированное

на конкретные

результаты


Разработка и осуществление стратегического плана на основе ФЦП «Развитие судебной системы России на 2007-2011 годы» с отражением целей и ожидаемых результатов;

Разработка программного бюджета на основе стратегического плана

Сотрудничество и партнерство в рамках системы правоохранительных органов, разработка

общеорганизационного подхода

Стратегическое направление и обзор квалификационных требований:

постоянный процесс обзора на всех уровнях в целях обеспечения соответствия кадровых и финансовых ресурсов стратегическому направлению деятельности

Финансирование


Финансовый контроль и мобилизация ресурсов:

совершенствование системы управления финансовыми ресурсами посредством точного финансового контроля; мобилизация ресурсов на более стратегической и согласованной основе

Финансовая политика и процедуры:

подготовка к применению Международных норм учета в государственном секторе; повышение качества и согласованности финансовой политики, процедур и системы управленческой отчетности

Кадровая работа


Реформа системы контрактов: увеличение числа и видов рабочих контрактов, рационализированных в соответствии с мероприятиями ФЦП

Организация служебной деятельности кадровых ресурсов: формирование культуры, способствующей обучению и поощряющей эффективных работников в соответствии с достигнутыми результатами

Оперативная

поддержка


Управление системой информационной

технологии: разработка концепции контроля за определением приоритетности, финансирования и реализации мероприятий в области информационных технологий

Глобальная система управления

Единая сквозная программа – система управления и администрации в рамках всей организации, обеспечивающая включение компонента реформы управления в повседневную работу

Контроль и

подотчетность


Концепция подотчетности: разработана концепция подотчетности, обеспечение ее понимания и применения, осуществление новой политики по предотвращению коррупции и разработка политики в вопросах этики


В целом, внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, предоставляет бюджетополучателям большую степень свободы и ответственности: менее детальный бюджет, меньше кадрового регулирования, меньше административных правил и норм. Несмотря на сложности, работа по реформированию приносит успехи: качество подготавливаемых субъектами бюджетного планирования документов растет, новые процедуры в основном исполняются.

Вместе с тем, реформирование бюджетного процесса, сосредоточено преимущественно на бюджетном планировании, оставляя без внимания другие циклы бюджетного процесса: исполнение бюджета, учет и мониторинг, аудит и оценку. Новый закон РФ о государственных закупках, более четко регламентирующий процедуры проведения торгов, создающий условия для расширения круга поставщиков и более эффективного использования бюджетных средств, все-таки сложный, неудобный и нуждается в доработке. Он ограничивает свободу действия закупочных организаций, излишне ужесточает контроль, и упрощает методы закупок в ущерб развитию конкуренции и качеству. Слабо определены процессы и процедуры финансового менеджмента бюджетной организации: модели организационной структуры, полномочия главных распорядителей бюджетных средств, система индикаторов оценки прогресса в развитии финансового менеджмента. Новые правила управления общественными финансами требуют большего государственного внимания к подготовке и переподготовке кадров, методическому обеспечению их работы, распространению наилучшей практики.

^ В Заключении диссертационного исследования изложены основные выводы и предложения, вытекающие из результатов исследования. Их реализация может способствовать повышению результативности бюджетных расходов и повышению качества государственных услуг населению.


Публикации автора по теме диссертационного исследования:


Осадчий Г.Н. Реформирование бюджетного процесса: результаты и пути повышения эффективности //Научная мысль Кавказа. Спецвыпуск. 2006. - № 9. Ростов-на-Дону: Издательство Северо-Кавказского научного центра высшей школы. - 0,5 п.л.

Осадчий Г.Н. Проблемы совершенствования практики управления общественными финансами // Российская юстиция. 2007. - № 1. – 1,0 п.л.

Осадчий Г.Н. Задачи государства по повышению эффективности реформирования бюджетного процесса // Налоги. 2007.- № 6. – 0,49 п.л.

Осадчий Г.Н. Результативность бюджетных расходов - системная задача повышения качества государственного управления // Научно-практический журнал: Российское правосудие. 2007. - № 10. – 0,5 п.л.


Автореферат


диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук


Осадчий Григорий Николаевич


Тема диссертационного исследования


^ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор

Прохожев Алексей Александрович


Изготовление оригинал-макета


Осадчий Г.Н.


Подписано в печать _____Тираж____экз.


Усл.п.л._______


ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации»


Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ______


119606 Москва, пр-т Вернадского, 84


1 Путин В.В. Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008// http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml

1 Заявление министров финансов “Группы восьми” к саммиту лидеров стран “восьмерки”(Санкт-Петербург, 9-10 июня 2006 года)// http://www.g8finance.ru/fs_rus_100606_final.htm

1 Брюйн Х. Д. Управление по результатам в госсекторе. - М., 2005; Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег.- М.,1978; Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. – М., 1997.Хансен Э. Экономические циклы и национальный доход. Классики кейнсианства. – М.,1997; Хатри Г. П. Мониторинг результативности в общественном секторе. - М., 2005.

2 Афанасьев М., Кривогов И. Бюджетная реформа в России: первые итоги и возможные перспективы // Вопросы экономики. 2005. - № 11; Глазьев С.Ю.  О стратегии развития российской экономики. Научный доклад. – М., 2006; Гурвич Е. Бюджетная и монетарная политика в условиях нестабильной внешней конъюнктуры // Вопросы экономики. 2006. - № 3; Илларионов А., Н. Пивоварова Н. Размеры государства и экономический рост // Вопросы экономики. 2002. – № 9; Лавров А. М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: Международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3; Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России:  Научный доклад. –  М., 2005; Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2005. - № 8; Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. – М.,1996.

3 См.: Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. - № 1; Бухвальд Е., Гловацкая Н., Лазаренко С. Макроаспекты экономической безопасности: факторы, критерии и показатели // Вопросы экономики. - М., 1994. - № 12; Корнилов М.Я. Экономическая безопасность России. Основы теории и методологии исследования. - М., 2005; Общая теория национальной безопасности / Под ред. А.А.Прохожева. - М., 2002; Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. - С-П., 2004; Ярочкин В.И. Секьюритология - наука о безопасности жизнедеятельности. - М., 2000.


1 Головков А.Л. Перспективы реализации административной и бюджетной реформы в субъектах Российской Федерации// Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне. М., 2005.— С.119.

1  Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2008-10гг." от 9 марта 2007 г.

1 См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»





Скачать 311,78 Kb.
Дата конвертации03.11.2013
Размер311,78 Kb.
ТипАвтореферат
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rud.exdat.com


База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2012
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Документы